Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. - Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы

Конвенция 1972 г. не регламентирует, например, сброс тех радиоактивных материалов, которые транспортируются судами или самолетами как грузы. В нее включены нормы, регулирующие исключительно преднамеренное захоронение опасных веществ. Полный запрет был распространен на хлорорганические соединения, ртуть и ртутные соединения, кадмий и кадмиевые соединения. В этот же список (названный "черным") были включены нефть, радиоактивные отходы, а также материалы, изготовленные для ведения биологической и химической войны. Исключение предусматривалось только для быстро обезвоживающихся в море веществ. Знаменательно, что в Конвенции 1972 г. специально оговаривается право государств-участников запретить сброс отходов и других материалов, которые не включены в Приложение I, т.е. право принимать меры более жесткие, чем те, которые установлены Конвенцией.

Получение предварительного специального разрешения необходимо для сброса (захоронения) отходов, содержащих значительное количество мышьяка, свинца, меди, цинка и их соединений, пестицидов и др., включенных в Приложение II.

При всем, несомненно, прогрессивном характере Конвенции 1972 г. она вызвала немало вопросов и споров. Стенки контейнеров с опасными отходами через определенное количество лет подвергнутся коррозии, сами контейнеры мощными морскими течениями могут быть отнесены на большие расстояния от мест захоронения, со всеми вытекающими последствиями. Тем не менее при всех недостатках Конвенции 1972 г. она в определенной степени ограждает Мировой океан от загрязнения наиболее опасными загрязняющими веществами.

Решению проблемы предотвращения загрязнения моря, возникающего в результате аварийных морских происшествий, посвящены принятая 29 ноября 1969 г. в Брюсселе Международная конвенция

относительно вмешательства в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью, и Протокол о вмешательстве в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению веществами иными, чем нефть, 1973 г.

Конвенция о вмешательстве 1969 г. предоставляет участвующим в ней государствам право принимать в открытом море в отношении судов других государств - участников Конвенции в случае серьезных аварий любые необходимые меры с целью предупредить, уменьшить либо ликвидировать серьезную и непосредственную опасность, которую представляют для их берегов и соответствующих интересов загрязнение или угроза загрязнения моря нефтью вследствие происшествия. Это положение вносит существенное изъятие в принцип исключительной юрисдикции государства флага судна в открытом море.

Данная Конвенция предусматривает, что государство-участник имеет право принимать в открытом море такие меры, которые могут оказаться необходимыми для предотвращения, уменьшения или устранения серьезной или реально угрожающей их побережью или связанным с ним интересам опасности загрязнения или угрозы загрязнения нефтью вследствие морской аварии или действий, связанных с такой аварией, которые, как разумно можно предполагать, повлекут за собой вредные последствия в больших размерах (п. 1 ст. 1). При этом, однако, должен соблюдаться ряд обязательных условий, а именно до принятия мер прибрежное государство должно проконсультироваться с заинтересованными государствами, в частности с государством флага судна, сообщить о намеченных мерах заинтересованным лицам (судовладельцу, грузовладельцу, страховщику), проконсультироваться с рекомендованными ИМО экспертами.

Вслучае необходимости заинтересованное прибрежное государство может принимать самые крайние меры в отношении аварийного судна самостоятельно, безо всяких консультаций и независимо от уже начатых консультаций. Принимая меры, прибрежное государство обязано избегать создания какого-либо риска для находящихся на борту аварийного судна людей, оказывать необходимую помощь и способствовать возвращению на родину экипажа, если судно будет уничтожено или погибнет.

ВКонвенции предусматривается специальная, подробно разработанная система урегулирования разногласий между государствами и рассмотрения возникших споров в арбитраже.

Протокол 1973 г., вступивший в силу 30 марта 1983 г., распространяет положения Конвенции 1969 г. на вещества иные, чем нефть, перечисленные в приложении к Протоколу.

Выше уже упоминалось, что после катастрофы с танкером "Торри Кэньон" в 1967 г. международное сообщество оказалось перед необходимостью создания международного режима ответственности и компенсации ущерба от загрязнения, вызываемого разливами нефти с танкеров. Поэтому в 1969 г. под эгидой ИМО в Брюсселе была созвана Дипломатическая конференция, на которой была принята

Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г.

Впоследствии к Конвенции 1969 г. были приняты Протоколы в 1976, 1984, 1992 г. <1> и Поправки в 2000 г.

--------------------------------

<1> Российская Федерация присоединилась к указанному Протоколу в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 27-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года и денонсации Российской Федерацией Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года" (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 148).

Конвенция 1969 г. основана на принципе строгой ответственности собственника судна за ущерб от загрязнения нефтью и предусматривает систему обязательного финансового обеспечения такой ответственности.

Для полного возмещения потерпевшим лицам ущерба от загрязнения после подготовительной работы в рамках ИМО в Брюсселе в 1971 г. была созвана Дипломатическая конференция, принявшая

Международную конвенцию о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г. (далее - Фонд). В последующем Конвенция 1971 г. была изменена Протоколами 1976, 1984, 1992 гг. <1> и Поправками 2000 г.

--------------------------------

<1> Российская Федерация присоединилась к указанному Протоколу в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 26-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года и денонсации Российской Федерацией Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года" (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 147).

Конвенция о гражданской ответственности вступила в силу в 1975 г., а Конвенция о Фонде - в 1978 г. Собственник танкера, перевозящего более 2000 тонн нефти наливом в качестве груза, обязан

осуществлять страхование или предоставить иное финансовое обеспечение для покрытия своей ответственности по Конвенции. На борту танкера должно находиться свидетельство, удостоверяющее наличие такого финансового обеспечения ответственности.

Участниками Конвенции о Фонде могут быть только государства, ставшие сторонами Конвенции о гражданской ответственности.

Основные задачи Конвенции о Фонде заключаются в предоставлении дополнительной компенсации тем, кто не смог получить полного и адекватного возмещения за ущерб от загрязнения по Конвенции о гражданской ответственности, а также в компенсации судовладельцу части ответственности, понесенной им по этой Конвенции.

Внастоящее время компенсация, уплачиваемая Фондом в связи с инцидентом, ограничена суммой в 135 млн. СДР (special drawing rights - SDR) - единиц специального права заимствования.

В2000 г. Юридический комитет ИМО принял Поправки к пределам ответственности в Протоколе 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., которые вступили в силу 1 ноября 2003 г., и к Протоколу 1992 г. к Конвенции о Фонде 1971 г.

Вцелях обеспечения получения лицами, потерпевшими ущерб от загрязнения нефтью, полной компенсации своих убытков или ущерба, учитывая, что максимальной компенсации, предоставляемой в соответствии с Конвенцией о Фонде, может оказаться недостаточно для удовлетворения потребностей в компенсации при некоторых обстоятельствах, 6 мая 2003 г. на Международной конференции, проходившей

вЛондоне, был принят Протокол 2003 г. к Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1992 г. В соответствии с Протоколом 2003 г. был создан Международный дополнительный фонд для компенсации ущерба от загрязнения нефтью. В соответствии со ст. 4 ("Дополнительная компенсация") Протокола 2003 г. Дополнительный фонд выплачивает компенсацию любому лицу, понесшему ущерб от загрязнения, если такое лицо не могло получить полную и достаточную компенсацию по доказанному требованию за такой ущерб на основании положений Конвенции о Фонде, поскольку общий ущерб превышает или имеется опасность того, что он превысит применимый предел компенсации. Протокол 2003 г. носит факультативный характер.

Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. вступила в силу 13 мая 1995 г. В России Министерство транспорта РФ

является тем федеральным органом исполнительной власти, которое уполномочено обеспечивать выполнение требований данной Конвенции и несение готовности и реагирования на случай аварийных разливов нефти в море. Однако Россия в этом международном договоре не участвует.

На Международной конференции по контролю за вредными противообрастающими системами, состоявшейся 1 - 5 октября 2001 г. в штаб-квартире ИМО, была принята Международная конвенция о контроле за вредными противообрастающими системами на судах. До 2001 г. не существовало международных правил по контролю за вредными противообрастающими системами. В то же время некоторые используемые на судах противообрастающие системы создают значительную опасность токсичности и иного хронического воздействия на экологически и экономически важные морские организмы, а также может быть причинен вред здоровью человека в результате употребления в пищу морских продуктов. Новая Конвенция дополняет существующие международные правила в части охраны морской среды, в частности МАРПОЛ 73/78.

В1996 г. была принята Международная конвенция об ответственности и компенсации за ущерб

всвязи с перевозкой морем опасных и вредных веществ, разработанная под эгидой ИМО.

До сих пор Конвенция 1996 г. не вступила в силу, хотя в настоящее время оформили свое участие в ней восемь государств, включая Российскую Федерацию <1>.

--------------------------------

<1> При присоединении к Конвенции 1996 г. Россия сделала заявление. См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 17-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996

года" (СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 138).

Конвенция 1996 г. установила международно-правовой режим ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ. Экономические последствия ущерба, причиненного такой перевозкой, распределяются между собственником судна и получателем опасных и вредных веществ, перевозимых на судне в качестве груза. Конвенция 1996 г. основана на тех же принципах, что и вышеупомянутые Конвенция об ответственности 1969 г. и Конвенция о Фонде 1971 г.

Конвенция 1996 г. предусматривает наличие у судна, перевозящего опасные и вредные вещества, свидетельства о финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения опасными и вредными веществами в связи с такой перевозкой морем.

Согласно Конвенции 1996 г., когда компенсация, уплачиваемая собственником судна, является недостаточной или он вообще освобождается от ответственности, тогда Международный фонд по опасным и вредным веществам выплачивает компенсацию потерпевшим лицам с зачетом компенсации, выплаченной собственником судна за ущерб. Такой Международный фонд, созданный в соответствии с Конвенцией 1996 г., формируется за счет взносов импортеров/получателей опасных и вредных веществ.

§3. Региональные договоры в области защиты

исохранения морской среды

Важное место в деле защиты и сохранения морской среды занимает международно-правовое регулирование на региональном уровне. Региональные соглашения позволяют более последовательно увязывать природоохранительные меры со специфическими особенностями того или иного региона и в этой связи более эффективно осуществлять защитные меры <1>. Учитывая и основываясь на положениях Конвенции 1982 г., они устанавливают практические, технические нормы и правила предотвращения загрязнения моря в результате судоходства.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Лаверычев Е.Г. Осуществление защитных мер и имущественная ответственность за причинение ущерба морской среде: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

В настоящее время существует множество международных природоохранных инструментов, применение которых предусматривает осуществление соответствующих мероприятий в отдельных географических регионах. Речь идет о следующих регионах: Северная Атлантика, Балтийское море, бассейн Средиземного моря, Черное море <1>, бассейны рек Рейн <2> и Дунай <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Бухарестская конвенция по защите Черного моря от загрязнения 1992 г.;

Программа по окружающей среде Черного моря; Соглашение о сохранении китообразных в Черном и Средиземном морях и в прилегающих районах Атлантического океана и др.

<2> См., например: Конвенция о защите Рейна от загрязнения химическими веществами 1976.

<3> См., например: Декларация о сотрудничестве придунайских государств по вопросам водного хозяйства реки Дунай, в особенности его вод от загрязнения 1985 г.; Конвенция о сотрудничестве в области защиты и устойчивого использования Дуная; Программа по окружающей среде бассейна реки Дунай; Проект по биоразнообразию дельты Дуная; Программа "Зеленый Дунай" и др.

Заслуживает внимания Программа региональных морей, принятая ЮНЕП (Программой ООН по окружающей среде - the United Nations Environment Programme, UNEP) в 1974 г. В настоящее время Программа охватывает 11 регионов (Средиземное море, Красное море и Аденский залив, Персидский и Оманский заливы, район Карибского моря и др.), в рамках которых приняты специальные соглашения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Конвенция об охране морской среды и прибрежных зон юго-восточной части Тихого океана 1981 г.; Региональная конвенция по охране морской среды Красного моря и Аденского залива 1982 г.; Конвенция об охране и освоении морской среды Большого Карибского района 1983 г. и др.

Вотношении региона Северное море - Северная Атлантика западноевропейскими государствами была разработана региональная правовая модель, в рамках которой были приняты соглашения по предотвращению загрязнения морской среды региона.

В1974 г. была заключена Хельсинкская конвенция по защите морской среды района Балтийского моря <1>, которая регулирует практически все вопросы борьбы с загрязнением данного региона. В этом документе содержатся нормы, регулирующие отношения по предотвращению загрязнения с судов, из наземных источников, в результате разведки и разработки минеральных ресурсов морского дна, в результате захоронений, по осуществлению ответственности за ущерб, причиненный загрязнением, по разрешению споров и др.

--------------------------------

<1> См. также: Соглашение о сохранении мелких китообразных в Балтийском и Северном морях, План действий по Балтийскому морю и др.

В1992 г. была заключена новая Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, которая распространила свое действие и на внутренние воды прибалтийских государств. Конвенция вступила в силу 17 января 2000 г.

10 сентября 2001 г. в Копенгагене (Дания) состоялась внеочередная сессия Хельсинкской комиссии на министерском уровне (HELCOM EXTRA 2001). Причиной созыва послужила авария танкера "Baltic Carrier" (29 марта 2001 г.) у берегов Дании. После напряженных дискуссий и консультаций была одобрена Декларация по безопасности мореплавания и реагированию на чрезвычайные ситуации в районе Балтийского моря, так называемая Копенгагенская декларация ХЕЛКОМ. В документе принята позиция

делегации Российской Федерации в части исключения статьи, касающейся установления обязательной лоцманской проводки в Балтийских проливах, а также в части нецелесообразности определения района Балтийского моря в качестве особо уязвимого района и расширения Хельсинкской конвенции 1992 г. на реагирование на берегу в случае аварийных разливов нефти. В Декларацию включены положения, касающиеся установления мест убежищ для судов, терпящих бедствие.

В ходе подготовки данной Декларации был проработан вопрос, касающийся ускоренного вывода из эксплуатации однокорпусных танкеров. Соответствующий раздел проекта Декларации основан на тех требованиях, которые были разработаны на 46-й сессии Комитета по защите морской среды в виде поправок к правилу 13 C приложения I к Конвенции МАРПОЛ 73/78, и не нарушает достигнутый по этому вопросу компромисс в части возраста судов, подлежащих выводу из эксплуатации.

Таким образом, Копенгагенская декларация ХЕЛКОМ, несмотря на то, что работа в этом направлении продолжается, разрабатываются программы и планы по ее выполнению, является очередным заметным шагом стран района Балтийского моря в деле усиления безопасности мореплавания и защиты морской среды региона <1>.

--------------------------------

<1> Кутаева Н.Г. Проблемы защиты окружающей среды в постконвенционный период // Ежегодник морского права. 2002. С. 112.

С 1976 г. сотрудничество средиземноморских государств оформлено в Барселонском соглашении - Конвенции об охране Средиземного моря от загрязнения <1>, содержащей общие обязательства государств, конкретизированные в дополнительных протоколах к Конвенции. Так, был учрежден Региональный центр чрезвычайного реагирования на морские загрязнения в Средиземном море (Regional Marine Pollution Emergency Response Centre for the Mediterranean Sea, REMPEC) согласно Резолюции 7,

принятой Конференцией уполномоченных представителей прибрежных государств Средиземноморского региона, по защите Средиземного моря в Барселоне 9 февраля 1976 г., созванной ИМО и ЮНЕП. Также были разработаны Протоколы: о захоронении 1976 г.; о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью и другими вредными веществами в чрезвычайных случаях 1976 г.; о защите от загрязнения из наземных источников 1980 г. и др.

--------------------------------

<1> См. также: Соглашение о сохранении китообразных в Черном и Средиземном морях и в прилегающих районах Атлантического океана; План действий по Средиземному морю; Программа охраны окружающей среды (технической помощи) странам Средиземноморья и др.

Учитывая современные тенденции, в 2003 г. был принят новый Протокол Регионального центра REMPEC. Теперь его выполнение включает решение не только технических и финансовых проблем, но и проблем, связанных с различиями в экономических системах и приоритетах, установленных заинтересованными прибрежными государствами <1>. Так были исправлены и уточнены цели и функции Центра REMPEC.

--------------------------------

<1> Protocol concerning Cooperation and Preventing Pollution from Ships and, in Cases of Emergency, Combating Pollution of the Mediterranean Sea. Malta, 2003 / Introduction by Rear Admiral R. Patruno, Director REMPEC. P. 4.

Новый Протокол включает конкретные чрезвычайные механизмы действий прибрежных государств и другие меры для предотвращения и борьбы в случае загрязнения данного региона (ст. 4); мониторинг и сотрудничество в проведении восстановительных и утилизационных операций в случае попадания опасных и вредных веществ в морскую среду для уменьшения ущерба (ст. ст. 5 - 6); распространение и обмен информацией (ст. 7); инструкции и порядок отчетных процедур и обязательного информирования Регионального центра (ст. ст. 8 - 9); оперативные и чрезвычайные меры, которые должны быть приняты в случае инцидента, вызвавшего загрязнение морской среды (ст. ст. 10 - 11) и др.

Новый Протокол REMPEC - нелегкая задача для средиземноморского региона, поскольку его выполнение включает не только решение технических и финансовых проблем, но и преодоление трудностей, связанных с различиями в приоритетах, установленных этими прибрежными государствами, и экономических системах <1>. Поэтому успех этих усилий зависит от повышения эффективности сотрудничества и укрепления региональных отношений с использованием существующих региональных механизмов типа евро-средиземноморского партнерства, которое может значительно облегчить процесс.

--------------------------------

<1> Protocol concerning Cooperation and Preventing Pollution from Ships and, in Cases of Emergency, Combating Pollution of the Mediterranean Sea. Malta, 2003 / Introduction by Rear Admiral R. Patruno, Director REMPEC. P. 4.

Итак, по региональной экологической защите имеется несколько Конвенций, посвященных следующим морям: Средиземному (Барселона, 1976 г.), Балтийскому (Хельсинки, 1974 - 1992 гг.), Черному (Бухарест, 1992 г.), Северному (1983 г.), а также Северо-Восточной Атлантике (Париж, 1992 г.) <1>. Здесь можно выделить три сложившиеся модели регионального правового регулирования охраны морской среды.

--------------------------------

<1> См.: Ильин Ю.Д. Международное право охраны окружающей среды // Международное публичное право: Лекции. М., 2002. С. 189.

Одной из них является уже упомянутая выше модель регионального правового регулирования охраны морской среды, разработанная западноевропейскими государствами в отношении региона Северное море - Северная Атлантика. В рамках данной модели действует целый ряд соглашений, носящих относительно

обособленный характер, по предотвращению загрязнения морской среды региона: нефтью (Соглашение о сотрудничестве 1969 г.); захоронением отходов (Конвенция Осло 1972 г.); из наземных источников (Парижская конвенция 1974 г.); иными вредными веществами, чем нефть (Соглашение о сотрудничестве 1983 г.). Отличительной особенностью данной модели является наличие самостоятельного международно-правового акта по конкретному источнику загрязнения или виду загрязняющих веществ.

Другая модель была избрана государствами, заключившими в 1974 г. вышеупомянутую Хельсинкскую конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря. Специфика данной Конвенции заключается в том, что она регулирует практически все вопросы борьбы с загрязнением моря. Россия является стороной Хельсинкской конвенции 1974 г.

Важно обратить внимание на новую Хельсинкскую конвенцию 1992 г., учитывающую произошедшие политические изменения и расширившую географический охват действия. Теперь она распространяется и на внутренние воды Прибалтийских государств. Конвенция вступила в силу 17 января 2000 г. Министерство транспорта Российской Федерации обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из Конвенции, в морской области: предотвращение загрязнения с судов и реагирование на загрязнение моря.

Выдвигая требование об установлении обязательной лоцманской проводки в Балтийских проливах, некоторые страны региона ссылались на коммюнике 10-й встречи министров в рамках Совета государств Балтийского моря, состоявшейся 7 июня 2001 г. в Гамбурге. В данном документе записано, что Совет будет "призывать своих членов и соответствующие международные организации способствовать положительному решению по обязательной лоцманской проводке в особо чувствительных проходах в Балтийском море" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Кутаева Н.Г. Проблемы защиты окружающей среды в постконвенционный период // Ежегодник морского права. 2002. С. 110 - 111.

Третья модель явилась результатом реализации Программы региональных морей, принятой ЮНЕП в 1974 г. В настоящее время Программа охватывает 11 регионов (Средиземное море, Красное море и Аденский залив, Персидский и Оманский заливы, район Карибского моря и др.). Наиболее яркой иллюстрацией этой модели может служить сотрудничество средиземноморских государств. Выше говорилось о Конвенции об охране Средиземного моря от загрязнения 1976 г. - так называемой Барселонской модели.

Целесообразность регионального подхода к решению морских экологических проблем была подчеркнута в положениях части XII "Защита и сохранение морской среды" Конвенции 1982 г. Так, ст. 197 устанавливает, что государства сотрудничают на всемирной и, когда это уместно, на региональной основе непосредственно или через компетентные международные организации в формулировании или разработке международных норм, стандартов и рекомендуемых практик и процедур, соответствующих настоящей Конвенции, для защиты и сохранения морской среды с учетом характерных региональных особенностей.

Несмотря на ряд позитивных достижений в создании правовых механизмов для регионального сотрудничества в области защиты и сохранения морской среды, Конвенция 1982 г. имеет немало положений, которые не могут прямо применяться в силу своего общего характера. Представляется, что институт санкций за нарушение международных норм и стандартов по защите и сохранению морской среды также не получил должной разработки в Конвенции 1982 г. Это свидетельствует о необходимости дальнейшего развития и совершенствования международно-правовых институтов по обеспечению экологической безопасности Мирового океана, в том числе и на региональном уровне.

Новые реалии в сфере перевозок нефтепродуктов, обусловленные рядом экологических катастроф, связанных с авариями танкеров, заставили как международные организации, так и многие судоходные компании переоценить возможности и перспективы деятельности и задуматься о более жестких мерах по обеспечению безопасности услуг по перевозке нефти и нефтепродуктов морем с точки зрения защиты и охраны морской среды.

Многие государства не уверены в том, что за соблюдением правил ведется жесткий контроль. Такие страны формируют региональные организации, проводящие собственные проверки. К примеру, в Европе 18 государств присоединились к Парижскому меморандуму, в соответствии с которым осуществляется до 18 тысяч инспекций в год.

Подводя итог, можно констатировать следующее. Наличие множества международных договоров в области охраны морской среды свидетельствует о том, что в настоящее время в международном морском праве сформировался принцип охраны морской среды. "Экологизация" становится все более характерной чертой современного международного морского права. Особенно ярко это проявляется в области торгового

мореплавания, где наиболее четко и последовательно осуществляется реализация международно-правовых норм, направленных на защиту экологии.

Другой важный вывод заключается в следующем. Международно-правовая защита Мирового океана от загрязнения характеризуется наиболее развитой системой соответствующих норм и институтов. Именно морские конвенции и механизмы реализации и обеспечения выполнения их норм, по нашему мнению, могут служить хорошим образцом эффективности международно-правовых средств в деле защиты и сохранения окружающей среды.

§ 4. Российская Федерация и защита морской среды

Охрана морской окружающей среды представляет собой такую сферу отношений, которая требует согласованных действий со стороны как международного права, так и национального законодательства. Успех в решении экологических проблем зависит от эффективного сотрудничества государств при рациональном взаимодействии международного и национального права.

Нормы международного и национального права об охране морской среды не могут противоречить друг другу, поэтому они должны носить целенаправленный характер, соответствовать закономерным процессам, происходящим в Мировом океане, а также интересам государств. Так, Российская Федерация, осуществляя свою деятельность в сфере охраны морской среды, применяет не только нормы своего национального права, но и нормы международных договоров. Тем не менее специалистами отмечается: чтобы нормы международного права о защите окружающей среды действовали и исполнялись наряду с нормами российского экологического законодательства, необходим целый комплекс правовых, организационных и даже психологических условий <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Марочкин С.Ю. Техника введения норм международного права в российскую правовую систему // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 2. С. 7.

Для успешной реализации международно-правовых норм об охране морской среды на национальном уровне необходима их национально-правовая имплементация. Это может быть принятие, отмена или изменение государством национально-правовых норм, способствующих исполнению предписаний международного договора об охране морской среды, а также отсылка, когда государство включает в свое национальное право норму, отсылающую к нормам международного права, в силу которой последние могут действовать внутри страны, т.е. регулировать отношения между субъектами национального права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Соколова Н.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в сфере охраны окружающей среды // Сибирский юридический вестник. 2001. N 3.

Конвенция 1982 г. прямо предусматривает: "Государства принимают законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды..." (ст. 207). Речь идет о приведении в соответствие с международными обязательствами национального законодательства, что охватывает не только внесение изменений, отмену устаревших или противоречащих норм, но и принятие новых нормативных правовых актов.

Российская Федерация формирует свою внутригосударственную политику в области охраны морской среды, ориентируясь на принципы международного права, в том числе специальные принципы международного экологического права, и установленные международные стандарты в области морепользования <1>. Статья 42 Конституции РФ гласит, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В этой части Конституция РФ развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды.

--------------------------------

<1> Подробнее см., например: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства: охрана окружающей среды // Государство и право. 2003. N 9. С. 36 - 45.

Международное сотрудничество России в области охраны окружающей среды осуществляется по

трем основным направлениям: а) разработка и заключение многосторонних международных договоров; б) участие в деятельности международных организаций; в) научно-техническое сотрудничество на двусторонней основе <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Бекяшев К.А. Международное экологическое право // Международное публичное право. С. 794 - 798.

Единая государственная политика в области экологии на долгосрочный период закреплена в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р <1>. Доктрина учитывает рекомендации Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (Рио-де-Жанейро) и последующих международных форумов. При реализации своих интересов в этой области согласно Экологической доктрине Россия участвует в консолидации усилий мирового сообщества по сохранению окружающей среды, в том числе в разработке и выполнении международных договоров по ее охране; содействует экологизации положений действующих и планируемых международных договоров; активно участвует в международных экологических организациях, в том числе входящих в систему ООН, и т.д.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2002. 18 сентября.

Всвете новых вызовов мировому сообществу хотелось бы обратить внимание на положения Экологической доктрины, касающиеся предотвращения терроризма, создающего опасность для окружающей среды. Основной задачей в указанной области является предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды.

Всвязи с ратификацией Россией Конвенции 1982 г. целый ряд ее положений, в том числе касающихся защиты и сохранения морской среды, нашли свое воплощение в российских законах. Речь идет о следующих федеральных законах: "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" 1998 г., "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" 1998 г., "О континентальном шельфе Российской Федерации" 1995 г. и др. <1>.

--------------------------------

<1> К числу других законов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в области охраны окружающей среды, можно отнести и следующие нормативные акты: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"; Федеральные законы: от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"; от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"; от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" (с изм. и доп.); Положение об информационных

услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425); Гражданский кодекс РФ (с послед. изм.); Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г.; Уголовный кодекс РФ 1996 г.; (с послед. изм.) и др.

Базовым законом для целей охраны морской среды в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1>. Представляется, что настоящий Закон более адаптирован к реальным условиям современности и, безусловно, более прогрессивен, чем ранее действовавший. В целом этот Закон дает мощный стимул развитию законодательства по оптимизации отношений природы и общества, но для практической реализации его положений требуется самое активное участие всех структур власти, населения и коммерческого сектора <2>.

--------------------------------

<1> Настоящий Федеральный закон принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г., одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 г. (СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133). С 1 января 2005 г. вступила в силу новая редакция.

<2> См.: Веселов А. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей природной среды" // Экология и права человека. 2002. 14 января.

Статья 3 данного Закона устанавливает основные принципы охраны окружающей среды. В первую очередь хотелось бы выделить принципы охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Гуцуляк В.Н. Международное морское право (публичное и частное). С. 151 - 153.

Кодекс торгового мореплавания РФ 1999 г. <1> регламентирует гражданско-правовые аспекты предотвращения загрязнения морской среды. Так, самостоятельные главы XVIII и XIX КТМ РФ посвящены ответственности за ущерб от загрязнения с судов нефтью и в связи с морской перевозкой опасных и вредных веществ. В этой части положения КТМ РФ основываются на Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. Так, ст. 323 КТМ РФ гласит, что каждое судно, перевозящее наливом более чем 2000 тонн нефти в качестве груза, обязано иметь свидетельство о страховании или ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (гарантия банка или иной кредитной организации). Собственник судна в соответствии со ст. 320 КТМ РФ имеет право ограничить свою ответственность в отношении одного инцидента общей суммой, которая определяется из расчета вместимости его судна. В соответствии с п. 5 ст. 324 КТМ РФ условия, порядок выдачи и проверки свидетельств определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом государства, в данном случае - Министерством транспорта РФ.

--------------------------------

<1> КТМ РФ вступил в действие 1 мая 1999 г.

В связи с присоединением России к Протоколу 1992 г. и принятием КТМ РФ в 1999 г. возникла необходимость в переработке Приказа Министерства морского флота СССР N 105, содержащего Инструкцию о порядке выдачи свидетельств о наличии надлежащего обеспечения в соответствии с Международной конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. В связи с этим Министерством транспорта РФ был разработан и принят 25 ноября 2002 г. Приказ N 147 "Об утверждении Правил выдачи и проверки свидетельств о страховании или об ином финансовом обеспечении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью", в котором установлено, кто выдает свидетельства, где должно находиться свидетельство во время плавания, какие документы необходимо представить, чтобы получить свидетельство <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Кулистикова О.В. Некоторые вопросы имплементации положений международных договоров Российской Федерации в области защиты морской среды от загрязнения в правовой системе Российской Федерации // Морское право. 2003. N 3.

Как отмечалось выше, в 2000 г. Юридический комитет ИМО принял Поправки к пределам ответственности в Протоколе 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., которые вступили в силу 1 ноября 2003 г. В связи с этим возникла необходимость внести соответствующее изменение и в положения КТМ РФ, в частности в ст. 320 "Ограничение ответственности собственника судна", изложив ее с учетом принятых Поправок в новой редакции.

Ответственность за загрязнение моря предусмотрена Уголовным кодексом РФ. Так, ст. 252 УК РФ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ) признает подлежащим наказанию загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил затопления или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды (общий состав преступления). В ст. 252 УК РФ предусмотрены различные виды наказания: штраф, лишение права занимать определенные должности, заниматься определенной деятельностью, исправительные работы, арест, а также лишение свободы осужденного. Но все дело в том, что под морской средой авторы закона понимают не только внутренние морские воды и территориальное

море, но и "воды, покрывающие континентальный шельф Российской Федерации, открытое море..." <1>. При этом под открытым морем понимаются "не относящиеся к территориальному морю Российской Федерации или иных государств пространство морей, океанов, пользование которым регулируется международно-правовыми нормами" <2>. Иными словами, речь идет о водах, составляющих 200-мильную исключительную экономическую зону Российской Федерации, т.е. о водах, которые, как и воды, покрывающие шельф, не являются территориальным морем.

--------------------------------

<1> См., например: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М., 1998. С.

580 - 581.

<2> Там же.

Однако согласно ст. 230 (п. 1) Конвенции 1982 г. "только денежные штрафы могут налагаться за нарушения национальных законов и правил или применимых международных норм и стандартов по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды, совершенных иностранными судами за пределами территориального моря". Здесь, в п. 1 ст. 230 Конвенции 1982 г. исключается наказание в виде лишения свободы. В п. 2 ст. 230 говорится об исключении из этого правила: если имеет место преднамеренный и серьезный акт загрязнения в территориальном море.

Выводы из сказанного и предложения состоят в том, что ст. 252 УК РФ должна быть изменена так, чтобы разграничить морские воды, входящие в состав территории Российской Федерации и подчиненные ее суверенитету (внутренние морские воды и территориальное море), где возможно наказание в виде лишения свободы, и морские воды, не входящие в состав территории России и подчиненные не суверенитету, а юрисдикции последней (воды, покрывающие шельф, воды исключительной экономической зоны), где по общему правилу не может быть наказания в виде лишения свободы.

Кроме того, хотя в ст. 230 Конвенции 1982 г. говорится об иностранных судах, необходимо также освободить от такого наказания и суда, плавающие под флагом России, а также лиц, работающих на сооружениях на шельфе и в исключительной экономической зоне.

Считаем, что в противном случае российские граждане окажутся лишенными тех привилегий, которыми обладают иностранцы, что может напомнить режим капитуляций, характерный для колониальной эпохи.

Видимо, в современных условиях настало время пересмотреть размеры и виды уголовного наказания за загрязнения моря с учетом принципа соразмерности ущерба окружающей среде и его адекватности с целью их ужесточения.

Последствия экологических катастроф наглядно демонстрируют необходимость принятия решительных мер, в том числе и со стороны Российской Федерации как крупной морской державы, по обеспечению экологической безопасности морской среды.

Часть IV. НОВЫЕ УГРОЗЫ, ВЫЗОВЫ И СОВРЕМЕННЫЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В МИРОВОМ ОКЕАНЕ

Глава 7. НОВЫЕ УГРОЗЫ И ВЫЗОВЫ, НЕГАТИВНО ВЛИЯЮЩИЕ НА БЕЗОПАСНОСТЬ МЕЖДУНАРОДНОГО СУДОХОДСТВА

§ 1. Терроризм на море и другие незаконные акты, направленные против безопасности международного судоходства <1>

--------------------------------

<1> См. также: Боброва Ю.В. Международное право и проблема морского терроризма // Морское право (интернет-журнал). 2005. N 1. www.sea-law.ru; Василенко В.И. Терроризм как социально-политический феномен: Монография. М., 2002; Гуцуляк В.Н. Международное морское право (публичное и частное). С. 214 - 229; Короткова М.В., Мамонтов А.Т. Международное сотрудничество в области борьбы с терроризмом. М., 2002; Пиджаков А.Ю. Международно-правовое регулирование борьбы с современным терроризмом. СПб., 2001; Ромашев Ю.С. Борьба с преступлениями международного характера, совершаемыми на море (терроризм, пиратство, незаконный оборот наркотиков). М., 2001; Устинов В.В. Международный опыт