10.2. Финансирование природоохранных мероприятий. Экологические налоги и фонды

Деятельность по охране окружающей среды и ресурсосбережению требует выделения определенных финансовых ресурсов. Ранее нами были рассмотрены вопросы, связанные с обоснованием необходимого уровня средств на достижение и поддержание требуемого качества окружающей природной среды (см. пп. 5.1, 7.1). Основной задачей данного пункта является раскрытие механизма, посредством которого средства, необходимые для природоохранной деятельности, аккумулируются на различных уровнях и в различных секторах экономики и далее направляются на финансирование соответствующих мероприятий.

Финансы как инструмент экологического управления представляют собой систему отношений по формированию и расходованию фондов денежных средств, обслуживающих процессы охраны и воспроизводства природных ресурсов и поддержания на должном уровне качества окружающей среды. В любой стране финансы имеют довольно сложную структуру, объединяя фонды денежных средств, образуемых на общенациональном, региональном, местном уровнях, а также на предприятиях-природопользователях.

Финансы неразрывно связаны с деятельностью государства по регулированию экономики, с образованием и расходованием средств различных бюджетов. В России в соответствии с федеративным государственным устройством формируются федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, а также местные бюджеты.

Доходная часть бюджетов всех трех уровней преимущественно образуется за счет налогов. Во многих странах налоговой системе принадлежит важная роль в деле как финансирования, так и стимулирования природоохранных мероприятий. Кроме того, обеспечению природоохранной деятельности необходимыми денежными средствами также может служить система кредитования, в том числе предоставление кредитов на льготных условиях (так называемые мягкие займы), беспроцентные ссуды, гранты и т.п.

Действующая в настоящее время в России система финансирования природоохранных мероприятий сложилась не сразу. В дореформенный период при применении административно-командных методов управления преобладающим источником финансирования природоохранной деятельности были бюджетные средства. Предприятия-природопользователи, получая эти средства на безвозмездной основе, мало заботились об их эффективном применении и достижении реальных экологических результатов.

Во второй половине 80-х годов при переходе к экономическим методам охраны окружающей среды акцент был сделан на так называемые хозрасчетные источники финансирования предприятий. Такой порядок, верный в своей сути, т.е. с позиции перехода на возмездный порядок осуществления природоохранных затрат, не мог решить все экологические вопросы и, прежде всего, те, которые имеют региональный, национальный и тем более глобальный характер. Это потребовало дальнейшего упорядочения системы финансирования природоохранных мероприятий.

Современная система финансирования природоохранной деятельности в России характеризуется применением нескольких инструментов и источников такого финансирования. Одно из центральных мест в этой системе занимают специализированные фонды охраны природы (иногда именуемые также экологическими фондами), а также фонды воспроизводства ряда природных ресурсов и, прежде всего, месторождений полезных ископаемых.

При этом фонды охраны окружающей среды формируются на общефедеральном уровне, уровне субъектов федерации и местном уровнях в основном за счет аккумулирования платежей за загрязнение окружающей среды и некоторых других источников. Фонды воспроизводства природных ресурсов, из которых ныне сохранилась лишь одна система фондов по недрам, имеют своей финансовой основой соответствующие отчисления на воспроизводство и охрану природного ресурса. Однако, в отличие от экологических фондов, они являются двухуровневыми и образуются на уровне федерации и субъектов федерации в составе соответствующих бюджетов.

Вместе с тем статус этих фондов не является постоянным. Это, прежде всего, относится к фондам охраны природы (экологическим фондам). Первоначально они рассматривались как целевой внебюджетный источник финансирования природоохранных мероприятий. Начиная с 1998 г. средства этих фондов консолидированы в соответствующих бюджетах. Данное решение имеет как свои положительные стороны (облегчение контроля за расходованием средств, сокращение административных издержек и др.), так и явные отрицательные моменты (возможность “растворения” в общих бюджетных потоках и как следствие — нецелевое использование).

Что касается фондов воспроизводства природных ресурсов, то ныне, как отмечалось, из трех первоначально предполагавшихся (по лесным, водным ресурсам и недрам) сохранился один. Такое положение не может не сказываться отрицательно на финансировании мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов, что и происходит на практике.

Так, в России во второй половине 90-х годов удельный вес расходов по разделу федерального бюджета “Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия” держится на уровне 0,4-0,5% при минимально необходимом уровне в 1%.

Вместе с тем комплексный анализ всех финансовых потоков, обслуживающих охрану и воспроизводство природных ресурсов, затруднен. Часть средств на эти цели отражается в так называемой ведомственной структуре Федерального бюджета РФ и поступает через финансирование деятельности Министерства здравоохранения, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) и некоторых других.

В финансировании Минздрава используются как бюджетные источники, так и средства обязательного и добровольного медицинского страхования. К охране окружающей среды непосредственное отношение имеет деятельность, связанная с оказанием медицинских услуг по заболеваниям так называемой экологический этиологии, обусловленных неблагоприятным состоянием окружающей природной среды. По линии МЧС, прежде всего, покрываются затраты по ликвидации последствий аварийных экологических ситуаций и наносимого ими ущерба окружающей природной среде.

Кроме этого, за счет бюджетных источников финансируются федеральные и региональные экологические программы различного содержания. Часть этих программ, как известно (см. п. 9.4), направлена на оздоровление экологической ситуации в так называемых проблемных регионах, также реализуются экологические программы производственно-технологического и организационно-управленческого содержания.

Вместе с тем финансовый механизм охраны окружающей среды в России не является до конца сложившимся и устойчивым. Слаба и его концептуальная база. Явно недостаточна эффективность применения весьма ограниченных сегодня ресурсов, выделяемых на экологические цели и воспроизводство природных благ. Как показывает опыт других стран, в том числе и развитых, при наличии множества острых экологических проблем особую актуальность приобретает вопрос их концентрации на приоритетных природоохранных направлениях.

Наиболее рациональным и удобным средством такой концентрации могут служить финансируемые из бюджетов и других источников целевые комплексные экологические программы. Именно по этому пути в 70-е годы шли США, что позволило им в относительно короткие сроки справиться с наиболее острыми экологическими проблемами (от “спасения” Великих Озер до строительства муниципальных очистных установок и сокращения загрязнения атмосферного воздуха выхлопными газами автотранспорта).

В большинстве стран с эффективно действующим механизмом охраны окружающей среды значительную роль играют экологические налоги. Более того, в некоторых крупнейших европейских странах, и, прежде всего, в Германии, усиление значения экологических и ресурсных налогов рассматривается в качестве важнейшего направления кардинального реформирования налоговой системы в целом [Эндрес А.. 1995].

Обратимся к анализу экологических налогов с вопроса о том, каким образом должен обосновываться их уровень (см. рис. 10.1).

Рис. 10.1 Определение эффективного уровня экологических налогов.

Хрестоматийным инструментом задания экологических налогов служит так называемая теорема В. Баумоля и В. Оутца [Baumol W., Gates W., 1990]. Несколько модифицируем данную модель. Одновременно предложим доказательство того, что предприятия (источники загрязнения), ориентируясь на этот уровень, достигают общественно эффективного качества природной среды.

Рассмотрим случай с двумя источниками загрязнения А и В, имеющими различные функции природоохранных затрат (МАС_a и MAQ_b), направляемых за сокращение однородных выбросов в окружающую среду. При этом затраты А ниже, чем у В. И для удобства анализа предположим, что обе функции MAC начинаются из одной и той же точки е^t. На горизонтальной оси откладывается уровень загрязнений природной среды (выражаемый в нашем случае через величину выбросов) — Е.

Введение экологических налогов t должно обеспечить достижение качества природной среды, соответствующего величине е^t. С учетом того, что этот уровень должен обеспечиваться двумя нашими предприятиями, имеем:

e_a^t+e_b^t=е^t (10.1)

где e_a^t и e_b^t — уровни, до которых, соответственно “а” и “в”, сокращают выбросы в природную среду в ответ на введение экологически налогов.

При этом величины, на которые каждое из предприятий сокращает первоначальные выбросы, обозначим, соответственно, через е_а, е_b , иными словами:

e_a = e^t - e_a^t, e_b = e^t - e_b^t

Тогда имеем:

е_а^t=е^t - е_a,е_ь^t=е^t-е_b. (10.2)

Из (10.2) следует, что:

е^t - е_a +е^t - е_b = е^t или е_а + e_b =2.f- е^t =e . (10.3)

Таким образом, желанием экологических властей является сокращение выбросов обоими предприятиями на величину e . Какие для этого существуют возможности? Разумно предположить, что власти в соответствии с общими принципами экономической рациональности исходят из задачи минимизации необходимых для достижении данной цели совокупных издержек. Последние складываются из затрат предприятий по сокращению выбросов на требуемую величину (обозначим их, соответственно, через С_а(е_а) и С_ь(е_ь)) и затрат на внесение налогов за остаточное загрязнение. Иными словами, мы имеем:

C_a(e_a) + C_b(e_b) + t.(e^t-e_a+e^t-e_b) = C_a(e_:a) + C_b(e_b) + t.e^{t ®} min. (10.4)

Как нетрудно видеть, с позиции оптимизации третье слагаемое выражения (10.4) не представляет интереса, поскольку вводимые налоги не зависит от переменных нашей задачи (а именно, от величины, на которую сокращается загрязнение среды). Поэтому данное слагаемое можем упустить. Кроме того, преобразуем (10.4) с помощью (10.3). В результате перейдем к решению следующей проблемы:

C_a(e_a) + C_b(e-e_a) ®min. (10.5)

Перейдем к задаче минимизации. Если функции затрат непрерывны и дифференциру-мы по переменным е_а, то условием достижения минимума является:

С_а(е_а) + С_ь(е-е_а)-(-1) = 0 . Или, обозначив е_ь = е-е_a*, получаем:

MAC_a(e*_a) = MAC_b(e*_b). (10.6)

Условие (,10.6) является необходимым и достаточным для решения нашей задачи снижения уровня загрязнения природной среды на желаемую величину. И вследствие сделанных ранее предположений о функциях затрат, точка (е*_а,е*_ь) является единственным решением.

Теперь перейдем ко второй масти нашей задачи. А именно: выясним, может ли эта общественно желаемая цель по сокращению загрязнения среды до требуемого уровня достигаться предприятиями, действующими рационально и самостоятельно. При этом ориентиром для действий предприятий будет введенный властями экологический налог “t”.

Каждое предприятие в ответ на введение экологических налогов будет решать задачу по минимизации издержек по снижению загрязнения среды до определенного уровня и внесению налогов за остаточное загрязнение. Например, для “А” задача будет иметь следующий вид:

C_a(e_a) + t . (e^t -e_a) ® mm. (10.7)

Условиями достижения минимума для обоих предприятий будут:

C_a(e*_a) + t(-l) = 0 и C(e*)+t(-1) = 0.

Или:

МАС_a(е*_a:;) = MAC_b(e*_b) = t . (10.8)

Тем самым, для выполнения (10.6) уровень дологических налогов t* должен быть выбран таким образом, чтобы t* = МАС_a(е_а) = MAC_b(e_b), следовательно тогда е*_а = е*_а и e* = е* .

Иными словами, мы получили желаемый результат. Предприятия, действуя самостоятельно, минимизируя собственные издержки и ориентируясь на введенный властями экологический налог одновременно достигают общественно эффективного уровня качества природной среды.

На практике применяются разнообразные экологические налоги. В развитых странах интерес к ним особенно возрос во второй половине 80-х годов в связи с критикой недостатков прямого государственного вмешательства в экологическую сферу и переключением внимания на экономические инструменты управления.

Экологические налоги имеют различную форму и часто по-разному называются. В английском написании, наряду со стандартным термином “taxes”, также используются “charges”, “levies”, “fees”, “duties”. Подчас с определенными сложностями сопряжена и идентификация экологических налогов, так как, наряду с налогами, направленными непосредственно на природоохранные цели, могут применяться финансовые инструменты, имеющие самостоятельное назначение, но оказывающие явный экологический эффект. Речь идет, в частности, об энергетических (топливных) налогах, о налогах на автотранспортные средства, отходы и т.п.

Все это затрудняет анализ экономического значения и “весомости” экологических налогов, их роли в общих налоговых поступлениях различных стран. Тем не менее выборочные исследования проводятся. Хотя они не дают полной картины, определенные тенденции ими все же улавливаются. Наиболее представительные данные подобного рода имеются по группе развитых европейских стран. Так, в середине 90-х годов в Дании удельный вес экологических (и сходных с ними по природоохранным целям) налогов в общих налоговых поступлениях составлял 7,3%, а в валовом внутреннем продукте — 3,65%. По Финляндии аналогичные данные (при некоторой специфике структуры налоговых поступлений) составляли, соответственно, 5,4% и 2,47%. В Нидерландах — 6,12% и 2,94%. Наиболее высокие показатели были выявлены по Норвегии (10,75 и 4,92%, соответственно) н Швеции (6,34% н 3,17%) [Environmental taxes..., 1995].

С точки зрения концептуального подхода к экологическим налогам¹, обычно выделяются две группы стран (из числа стран-членов ОЭСР). Первую группу образуют те страны, в которых экологическим налогам придается весомый вес в реализуемых ими налоговых реформах. Общей направленностью таковых является изменение структуры и акцентов в налоговой системе путем сокращения удельного веса налогов на доходы и относительного увеличения доли налогов на процессы производства-потребления, в том числе те, которые характеризуются негативным воздействием на окружающую среду. Особый акцент в этих реформах делается на энергетических и т.п. налогах, которые рассматриваются как средство реструктуризации (в том числе природоохранной) производства-потребления. Подобные реформы с середины 90-х годов, в частности, реализуются в Дании, Норвегии, Швеции, а с конца 90-х годов идеи подобной реформы прорабатываются и в Германии.

Во вторую группу входят страны, в которых экологические налоги, хотя и применяются, но в меньших масштабах и вне контекста реформирования налоговой системы. Это — Австрия, Бельгия, Франция. Кроме того, во всех странах в последнее время подчеркивается необходимость усиления стимулирующих функций экологических налогов, которые должны способствовать достижению реальных природоохранных эффектов, корректируя поведение рыночных субъектов в благоприятную для охраны среды сторону.

Существуют две основные разновидности экологических налогов: продуктовые и энергетические (ресурсные). Продуктовые экологические налоги являются косвенными и устанавливаются на товары, производство (потребление) которых сопровождается возникновением негативных экологических экстерналий. Продуктовые налоги повышают рыночную цену соответствующих товаров, что приводит к ограничению и рационализации их потребления. Они могут применяться на тару одноразового использования, различные контейнеры для питья (в том случае, когда на них не распространяется залоговая система), алюминиевую фольгу, пестициды, некоторые моющие средства, соль для посыпки дорог и т.п. Объектом налогообложения может быть и продукция, изготовленная из дефицитного сырья, например, тропической древесины.

Энергетические и транспортные налоги включают налоги на различные виды топлива, в том числе на бензин в зависимости от содержания в нем свинца, а также налоги на содержание в топливе углерода. Аналогичную направленность имеют и специальные регистрационные налоги на транспортные средства, уровень которых зависит от расхода в соответствии со стандартами топлива. В Швеции, имеющей богатый опыт учета экологических факторов, специальные налоги взимаются с предприятий в зависимости от выбросов оксидов азота, относящихся к числу парниковых газов.

Экологические налоги, в отличие от эмиссионных платежей, всегда поступают в бюджеты. Получаемые при этом средства могут направляться на стимулирование охраны природы потребителями, разработку и внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов, расчистку старых свалок и т.п. Так, в Дании за счет этих средств действует специальная схема по сбору устаревших и вышедших из употребления автомобилей. В рамках этой схемы владельцам транспортных средств, потребление которых связано с существенной нагрузкой на окружающую природную среду (таковыми считаются автомобили, срок службы которых превышает 10 лет), выплачивается за их “сбор” специальная премия. При этом при введении новых экологических налогов осуществляется контроль за постоянством общего налогового бремени, вследствие чего это введение осуществляется комплексно и одновременно могут быть снижены какие-то другие налоги.

Что касается России, то в ней опыт применения экологических налогов весьма непродолжителен. Прежде всего, как известно, налоговую форму имеют некоторые ресурсные платежи. Что касается собственно экологических налогов, то в середине 90-х годов применялись различные налоговые льготы (по налогу на прибыль) для предприятий с целью стимулирования реализации ими природоохранных инвестиционных проектов. Однако со второй половины 90-х годов в условиях жестких бюджетных ограничений налоговые льготы, связанные с охраной окружающей среды, были резко сокращены. Исключением являются льготы по налогу на имущество предприятий, согласно которым стоимость имущества предприятий, подлежащей налогообложению, сокращается на балансовую стоимость производственных природоохранных фондов.

В стране практически не применяются продуктовые экологические налоги (в том числе, на экологически небезопасную тару, упаковку, удобрения, автомобильные аккумуляторы, шины, топливо и техническое масло). Не применяются и залогово-возвратные инструменты. Ждет своего применения и такой эффективный финансовый рычаг аккумулирования средств для охраны окружающей среды, как режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования.

В развитых странах для покрытия ущерба, вызываемого аварийным загрязнением среды и заблаговременной централизации необходимых финансовых ресурсов, широко используются возможности экологического страхования [Пахомова Н., 1996; Пахомова Н. и др., 1998].

Различают обязательное (по закону) и добровольное экологическое страхование. В России в соответствии с Федеральным законом “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” (1997) введено обязательное страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в случае аварии на опасных производственных объектах. По экспертным оценкам, за счет страхования экологических рисков на 40% могут быть покрыты убытки, причиняемые третьим лицам аварийным загрязнением среды [Национальный план действий..., 1999]-. Кроме этого, экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фондов превентивных мероприятий страховщика. Получает определенное распространение и практика добровольного страхования экологических и ядерных рисков. В России в настоящее время внедряется страхование деятельности атомных электростанций, образован соответствующий страховой пул.