3.1.2. Принцип загрязнитель — платит

Принцип загрязнитель — платит относится к числу наиболее разработанных принципов и, одновременно, составляющих краеугольный камень современной экологической политики. Впервые он был сформулирован и применен, причем сразу в международном контексте, в 1972 г. Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР).

ОЭСР — авторитетная международная организация, своеобразный клуб наиболее развитых стран. В документах ОЭСР 1972 г., к которым присоединились 24 страны — тогдашние ее участницы, суть и назначение этого принципа было сформулировано следующим образом.

Принцип загрязнитель — платит должен быть использован для правильного размещения издержек и мер по предотвращению загрязнения среды и контролю за ним с целью рационального использования ограниченных экологических ресурсов и для того, чтобы избежать нарушений в системе международной торговли и инвестиций. Исходя из указанного принципа, именно загрязнитель должен нести вышеназванные расходы, которые, согласно решению властей, способны обеспечить необходимое качество окружающей среды. Иными словами, экологические издержки должны быть отражены в затратах на товары и услуги, производство (потребление) которых вызвало экологический ущерб. Меры по охране окружающей среды и компенсации экологического ущерба не должны обеспечиваться государственными субсидиями, поскольку последние вносят серьезные нарушения в систему международной торговли и конкуренцию [Fair Principles ..., 1993; On the General Principles..., 1994].

Таким образом, введение рассматриваемого принципа сразу было ориентировано на международную сферу и преследовало достижение двух взаимосвязанных целей:

• рационального использования ограниченных экологических ресурсов путем принуждения загрязнителя к компенсации наносимого им экологического ущерба и покрытию соответствующих затрат;

И предупреждения нарушений в системе международной торговли и конкуренции, обусловленных возможностью государственного субсидирования природоохранных мероприятий

Принцип загрязнитель — платит с течением времени претерпел известную эволюцию, но сохранил свое международное звучание. В 1987 г. он был включен в текст Римского договора о формировании Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС). В 1989 г. — расширен путем включения в сферу своего действия случаев с аварийным загрязнением среды и покрытием соответствующих затрат [Integrating environment and economy, 1996]. До этого времени действие принципа ограничивалось компенсацией ущерба, вызываемого регулярным (устоявшимся) загрязнением среды.

В 1992 г. требования о компенсации экологических издержек и ненарушении международной конкуренции были внесены в Декларацию Рио. Значение и правовой смысл этих требований были подтверждены международными договорами и соглашениями, принятыми в развитие решений Рио, а также в Маастрихтском Договоре декабря 1992 г. о формировании Европейского Союза.

Принцип 16 Декларации Рио гласит:

Национальные власти должны прикладывать усилия к тому, чтобы добиваться интернализации затрат по охране окружающей среды и использовать экономические инструменты, исходя из того, что сторона, действия которой привели к загрязнению окружающей среды, должна, в принципе, возмещать расходы, связанные с нанесенным ущербом. При этом нужно учитывать интересы общества и не причинять вреда международной торговле и конкуренции [Декларация Рио, 1993].

Требование загрязнитель — платит является отражением растущего применения экономических подходов и инструментов к охране окружающей среды. В его современной формулировке акцент делается на интернализации экологических затрат, являющихся разновидностью известных читателю из курса экономикса внешних издержек. Для интернализации, т. е. превращения внешних издержек во внутренние затраты фирм-загрязнителей, используются разнообразные экономические инструменты. В их числе — платежи за загрязнение окружающей среды, экологические налоги, специальные компенсирующие механизмы.

Вместе с тем действие принципа служит выражением несовершенств спонтанно функционирующего свободного рынка и необходимости компенсировать недостатки рыночного механизма в природоохранной сфере.

С момента своей формулировки и по настоящее время принцип загрязнитель — платит означает выработку общих для различных стран подходов к учету экологических издержек и их отражению в ценах. Именно таким образом обеспечивается ненарушение требований международной (и, как покажем далее, внутренней) торговли. Важное значение для достижения этих целей, в свою очередь, имеет согласованность национальных экологических стандартов. Достижение такого согласования — одна из сложных проблем, в которой переплетаются экономические и природоохранные требования, интересы развитых и развивающихся стран, импортеров и экспортеров.

Прежде всего, согласно современным представлениям, каждое государство имеет суверенное право устанавливать свои собственные экологические стандарты. При этом учитываются такие факторы, как экологический потенциал и ассимиляционная емкость соответствующей территории, различия в целях и приоритетах национальной политики, уровнях промышленного развития, плотности населения и т.п. Однако учет всех этих обстоятельств не должен быть источником дискриминации в системе международной торговли. Скажем, дополнительного обложения импорта или установления скидок при экспорте национальных товаров и услуг [Dommen E. (ed.), 1993].

Генеральным направлением сегодня является ориентация на международно-признанные системы (серии) экологических стандартов и стандартов управления качеством окружающей среды. Эти системы, как правило, исходят из технико-технологических и материальных возможностей развитых стран. В результате возникают серьезные проблемы в международной торговле не только для развивающихся стран, но и для государств с переходной экономикой.

В ходе уточнения и развития принципа загрязнитель — платит предметом обсуждения и столкновения противоречивых интересов являются и другие вопросы. В их числе:

— возможность применения данного принципа в различных секторах и сферах экономических отношений;

— развитие принципа до более широкого требования потребитель (пользователь) — платит;

— совмещение принципа с мерами государственной поддержки природоохранных мероприятий.

Что касается сферы распространения принципа, то первоначально акцент делался на его соблюдении в системе международной торговли в качестве барьера на пути недобросовестной конкуренции. С течением времени большинство предприятий, особенно развитых стран, стали действовать как на внутреннем, так и на международном рынках. Это обстоятельство еще более усилилось с развитием единого европейского рынка, действием ГАТТ и позже — ВТО. Поэтому ныне применительно к экологическим проблемам не проводится особых различий между нарушением конкуренции и соблюдением принципа загрязнитель — платит на международном и национальном рынках.

Другая сторона этой же проблемы, которая имеет отношение к эволюции принципа до требования потребитель (пользователь) — платит, — степень охвата различных секторов экономики. Первой отраслью, где принцип загрязнитель — платит был применен, стала промышленность. Однако очевидно, что свою “лепту” в загрязнение окружающей среды вносят предприятия и так называемых природохозяйственных отраслей — сельского и лесного хозяйства. Например, путем применения химических средств борьбы с вредителями и сорняками, неумеренного внесения удобрений и т. п. В развитых странах эти отрасли и, прежде всего, сельское хозяйство активно субсидируются государством. И эти субсидии не были отменены в угоду принципу загрязнитель — платит.

Развитие происходило по другому пути, а именно: по линии трансформации рассматриваемого принципа в более широкое требование потребитель (пользователь) — платит. Это требование имеет своим назначением не только минимизацию вредного воздействия на окружающую среду предприятием-загрязнителем путем обращения на него соответствующих экологических издержек. Оно включает в свои цели обеспечение эффективного использования и управление устойчивым функционированием всех природных ресурсов . (водных, земельных, дикой природы и др.), которые так или иначе затрагиваются данным производственным процессом.

Решение поставленной комплексной задачи предполагает изменение принципов ценообразования на естественные ресурсы путем включения в цены всей совокупности издержек, обусловленных их использованием. В их число должны входить и внешние издержки, отражающие ущерб, наносимый окружающей среде, флоре и фауне ведением, например, сельскохозяйственной или лесохозяйственной деятельности [Integrating environment and ecology, 1996].

Ставится вопрос и об определенном уточнении правомочий земельного собственника или собственника лесохозяйственных угодий. Такого рода собственники не могут располагать неограниченными частными правами. Почвенно-земельные и лесные ресурсы всегда имели огромное значение для функционирования экосистем, сохранения биоразнообразия, что является предметом широких общественных интересов. С этим связаны применяемые в большинстве развитых стран ограничения и регламентация имущественных прав частных собственников в сельском, лесном, водном, рыбном хозяйствах. Одновременно расширяется их экологическая ответственность. Ныне землевладельцы должны нести коллективную ответственность за сохранение биоразнообразия.

Все эти новые моменты, вносимые как в содержание принципа загрязнитель - платит, так и в полномочия собственников, разумно учитывать в России и других странах с переходной экономикой в ходе реформирования отношений собственности на земельные, лесные и др. природные ресурсы.

Говоря об исключениях из рассматриваемого принципа, отметим, что они, в частности, касаются случаев, когда необходимость финансовой поддержки мер по охране окружающей среды обусловливается политическими факторами (например, в переходных состояниях общества). Допускается субсидирование природоохранной деятельности и тогда, когда ее несвоевременное проведение может привести к неблагоприятным социальным последствиям (например, к обострению проблемы занятости). Перечень таких исключений содержится в ряде документов ОЭСР и Евросоюза.