3.3.2. Принцип предосторожности

Подчас принцип предосторожности в области охраны окружающей среды для большей наглядности сравнивают со сходным принципом в медицине и фармакологии. С принципом — не навреди!

Широкое распространение и признание этот принцип получил в период, непосредственно предшествовавший конференции в Рио, на подготовительных совещаниях. Однако еще ранее он был включен в национальные акты некоторых стран по охране окружающей среды (в частности, в 1987 г. в ФРГ).

В Декларации Рио требование предосторожности закреплено в принципе 15:

Принцип 15. С целью защиты окружающем среды государства в соответствии с имеющимися у них возможностями должны принимать широкие меры предосторожности. В случае существования опасности широкого или непоправимого ущерба недостаток полной научной информации не должен служить причиной для отсрочки эффективных, с точки зрения издержек, мер по предотвращению загрязнения среды.

Данный принцип относится к числу активно работающих в правовом отношении. Он является составной частью многих международных конвенций, в том числе Конвенции по защите и использованию трансграничных водных систем и международных озер, Международной Конвенции по климату и др. Принцип предосторожности относится и к числу руководящих положений экологической политики в Евросоюзе [Boyle A. (ed.), 1994].

Обоснование введения принципа предосторожности, как правило, связывается с характером воздействия современной экономики на окружающую среду, которое отличается масштабностью и длительностью своих последствий, а также спецификой принятия решений в эколого-экономической сфере.

Принцип предосторожности должен применяться, прежде всего, в тех случаях, когда вероятность воздействия на экологические системы и здоровье населения, хотя и отдалена во времени, но может быть катастрофичной по своим последствиям. Такого рода решения не укладываются в стандартные критерии рыночной эффективности, принимаются в условиях высокой степени неопределенности и не могут быть в полной мере формализованы. Этим решениям свойственна значительная нормативная составляющая, связанная с пониманием ответственности ныне живущих поколений людей перед будущим. И они являются разновидностью коллективно принимаемых решений [Perrings С., 1991 ].

Поясним другие содержательные моменты принципа предосторожности. Как следует из редакции принципа 15 Декларации Рио, он не имеет безусловного значения. Принцип должен применяться с учетом возможностей государств и обеспечивать отбор лишь эффективных природоохранных мероприятий.

Проблемы эффективности природоохранной деятельности и отбора экологических решений в условиях неопределенности будут специально анализироваться в гл. 5. Поэтому для разъяснения данного принципа остановимся лишь на основных моментах.

В области охраны окружающей среды, как и в других сферах экономики, вследствие ограниченности ресурсов необходимо реализовывать не любые, а наиболее эффективные мероприятия. Этим достигаются не только максимальный экономический, но и природоохранный эффекты.

Отбор наиболее рациональных мероприятий по охране окружающей среды осуществляется, как и в общем случае, на основе сопоставления затрат по этим мероприятиям с достигаемым результатом (эффектом), выраженных в предельной форме. В качестве эффекта для экологических мероприятий рассматривается, как будет подробно показано в гл. 5, предотвращаемый вследствие этих мероприятий ущерб от загрязнения среды. Затратами будут являться издержки по сокращению данного ущерба. Обратимся к рис. 3.3.

На горизонтальной оси откладываются показатели, характеризующие уровень загрязнения среды, который возрастает слева направо от нулевого уровня. В нашем примере загрязнение среды максимально (и. соответственно, качество среды минимально) в точке Q₀, соответствующей отсутствию всяких природоохранных мероприятий. На вертикальной оси, как и всегда, откладываются денежные показатели.

Рис. 3.3. Обоснование принятия эффективных природоохранных решений.

Для отбора эффективных природоохранных мероприятий необходимо построить две функции:

— функцию предельных затрат по этим мероприятиям, направленным на снижение загрязнения среды и соответствующего ущерба; обозначим ее MAC (Marginal Abatement Cost);

— функцию предельного ущерба MD (Marginal Damage), который сокращается в результате проведения природоохранных мероприятий н снижения уровня загрязнения среды.

Пересечение этих двух предельных функций и даст точку оптимума, в которой предельные затраты равны предельному ущербу и которая определяет так называемый эффективный уровень загрязнения среды Q*. Эта точка и задает границы эффективности природоохранных мероприятий.

Тем самым, для принятия решений о природоохранных мероприятиях необходимо иметь весьма обширную предварительную информацию о значениях предотвращаемого ущерба, необходимых для этого затратах и т.п., что осложняет проблему выбора.

После краткого введения вернемся от теории эколого-экономической эффективности к содержанию принципа предосторожности. Суть проблемы состоит в том, что, следуя букве общих представлений об эффективности, многие экологические проблемы в недалеком прошлом решались с существенным опозданием. Классические примеры — появление кислотных дождей, ртутной опасности (болезни Мина мата в Японии), эффекта ДДТ и т.п.

Отсрочки с принятием необходимых мер были во многом связаны с тем, что загрязнители ссылались на отсутствие количественно установленных и оцененных причинно-следственных связей, в том числе по экологическому ущербу. Своевременному принятию экологических решений также препятствовали традиционные подходы к дисконтированию затрат и результатов, существенно занижающие отдаленные положительные и отрицательные последствия принимаемых решений.

Результатом всех этих факторов и была невозможность обоснования необходимых упреждающих природоохранных мер. К решению подобных экологических проблем обращались лишь тогда, когда их масштабы и угрозы выявлялись с очевидностью. Поскольку время было упущено, средства, необходимые для этого, многократно превышали предварительно требуемые суммы, а природная среда испытывала значительное негативное воздействие.

Для сведения к минимуму подобных ситуаций и введен принцип предосторожности. Он позволяет проводить более гибкую природоохранную политику. И, прежде всего, обосновывать экологические меры в условиях неопределенности и в случаях, когда реальны необратимые изменения в окружающей среде, но отсутствует полная информация, в том числе для оценки экологического ущерба и затрат на его предотвращение.

Сегодня можно привести и положительные примеры по предупреждению необратимых экологических ситуаций. В их числе — усилия, предпринимаемые по защите озонового слоя Земли в условиях, когда не выяснены все причинно-следственные связи.

Однако здесь существует и другая опасность, проистекающая из процесса выработки и принятия коллективных решений. Речь идет о возможности “обоснования” природоохранных мер в результате лоббизма и монополизации чьей-то позиции. Верх могут взять не интересы охраны окружающей среды, а намерения тех или иных компаний и даже стран победить под экологическими лозунгами своих конкурентов, продвинуть на рынок “свою” продукцию или технологию, закрыть от соперников внутренний рынок и т. п.

Все это еще раз подчеркивает недопустимость абсолютизации тех или иных принципов охраны окружающей среды в условиях неполноты наших знаний и информации. Необходима многократная проверка принимаемых решений на их соответствие объективным критериям, в том числе и требованиям экономической эффективности. Следует учитывать особенности процесса принятия коллективных решений и возможность воздействия на этот неформальный процесс субъективных факторов и оценок.