Земельне право України
Облік якості земель відображає відомості, які характеризуC ють земельні угіддя за природними властивостями та набутиC ми шляхом меліорації властивостями, що впливають на їх роC дючість, а також за ступенем забруднення грунтів.
Облік земель за якістю проводиться за всіма категоріями земель і містить:
а) класифікацію всіх земель сільськогосподарського признаC чення за придатністю з виділенням особливо цінних зеC мель;
б) характеристику земель за товщиною гумусового горизонC ту, вмістом гумусу і рухомих поживних речовин, механіC чним складом грунтів, крутизною схилів, еродованістю, кам’янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням як проC дуктами хімізації сільського господарства, так і техногенC ним, включаючи радіонуклідне;
в) характеристику культур, технічного стану природних корC мових угідь;
г) лісотипологічну характеристику лісових угідь; д) класифікацію земель населених пунктів, що проводиться
за функціональним призначенням згідно з містобудівною документацією населених пунктів;
е) характеристику земель населених пунктів за інженерноC геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерноCтранспортною та природоохоронною інфрастC руктурою, об’єктами оздоровчого, рекреаційного та істоC рикоCкультурного призначення.
7. Порядок ведення державного земельного кадастру
Порядок ведення державного земельного кадастру визнаC чається Земельним кодексом України та нормативноCправовиC ми актами Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики України та Державним комітетом України по земельC них ресурсах.
212
Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами
Державний земельний кадастр ведеться Держкомземом України за системою, яка складається з трьох рівнів:
а) базового (на рівні району); б) регіонального (на рівні Автономної республіки Крим,
області); в) національного (по Україні в цілому).
На базовому рівні в державному земельному кадастрі визC начаються і зберігаються відомості про земельні ділянки, розмC іщені на території відповідних адміністративноCтериторіальних утворень (село, селище, місто, район), про межі земельних діляC нок, межі населених пунктів та відповідних адміністративноC територіальних утворень у цілому, про розподіл земельних діляC нок серед власників землі, землекористувачів, у тому числі орендарів, про правовий режим земельних ділянок, їх кількісну та якісну характеристику і оцінку земель.
На регіональному рівні в державному земельному кадастрі визначаються і зберігаються відомості про межі адміністративC ноCтериторіальних утворень (сіл, селищ, міст, районів, області), про правовий режим земель, їх розподіл за категоріями та госC подарським використанням, про їх кількісну та якісну характеC ристику і оцінку земель.
На національному рівні в державному земельному кадастрі визначаються і зберігаються відомості про державний кордон України, межі Автономної Республіки Крим, областей та міст Києва і Севастополя, про правовий режим земель, їх розподіл за категоріями та господарським використанням, про їх кількісну та якісну характеристику і оцінку земель.
Ведення державного земельного кадастру забезпечується кадастровими, топографоCгеодезичними, картографічними, земC левпорядними, містобудівними, грунтовими, геоботанічними, радіологічними та іншими обстеженнями і розвідуваннями і виконуються за програмами і в порядку, встановленому ДерC жавним комітетом України по земельних ресурсах Міністерства аграрної політики України.
Документація державного земельного кадастру поділяється на основну і допоміжну.
213
Земельне право України
До основної документації належать:
картографічні документи (кадастрові плани, чергові кадаC строві плани, індексні кадастрові плани);
кадастрові справи на земельні ділянки;
книги записів реєстрації державних актів на право власності та на право користування землею, договорів оренди землі;
Поземельна книга;
земельноCкадастрові книги району (міста);
інші документи, передбачені законодавством.
До допоміжної документації належать:
книги обліку картографічних та інших документів;
книга обліку видачі відомостей (довідок).
Впроцесі кадастрового обліку кожній земельній ділянці надається кадастровий номер, який зберігається на протязі існування земельної ділянки як об’єкта права власності чи права користування.
Кадастровий номер земельної ділянки має чотири рівні:
перший – номер території адміністративноCтериторіальної одиниці за Класифікатором об’єктів адміністративноCтеC риторіального устрою України;
другий – номер кадастрової зони території селищної або сільської ради, села, селища або міста;
третій – номер кадастрової ділянки в межах населених пунктів;
четвертий – номер земельної ділянки.
Кадастрова справа на земельну ділянку містить документи, які дають повну характеристику земельної ділянки як об’єкта права власності або права користування. Кадастрова справа форC мується на кожну земельну ділянку за її кадастровим номером.
Черговий кадастровий план ведеться у розрізі кадастровоC го кварталу, кадастрової зони або населеного пункту у цілому в межах адміністративноCтериторіальної одиниці.
Нанесення кадастрової інформації про земельну ділянку на черC говий кадастровий план здійснюється до проведення кадастрового обліку і є обов’язковим засобом попереднього контролю за правильC ністю визначення місцезнаходження земельної ділянки та її меж.
214
Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами
На черговому кадастровому плані відображаються існуючі номери кадастрових зон або кварталів, їхні межі, а також межі, розміри й кадастрові номери земельних ділянок, межі об’єктів нерухомого майна та угідь.
Кадастровий план земельної ділянки, кварталу, зони, насеC леного пункту складається для графічного відображення необC хідних елементів земельноCкадастрової інформації в масштабі, який забезпечує точність її відображення.
Індексний кадастровий план містить інформацію про межі земельних ділянок та індексні кадастрові номери в розрізі каC дастрового кварталу, кадастрової зони, населеного пункту.
Порушення законодавства про державний земельний кадастр тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільноCправову і кримінальну відповідальність згідно із законодавством України.
Відповідальність несуть особи, винні у:
порушенні порядку, правил, стандартів та інших нормаC тивних документів під час виконання земельноCкадастроC вих робіт, ведення відповідної документації Державного Земельного кадастру, надання земельноCкадастрової інформації;
внесенні змін до нормативноCтехнічних документів без затвердження в установленому порядку;
проведенні земельноCкадастрових робіт без спеціальноC го дозволу;
порушенні порядку обліку та зберігання матеріалів і докуC ментованих відомостей державного земельного кадастру;
порушенні умов користування земельноCкадастровими матеріалами, в тому числі несанкціонованому копіюванні їх і передачі юридичним та фізичним особам.
8.Облік кількості і якості земель у складі державного земельного кадастру
Як зазначено у Земельному кодексі України, земельний кадастр включає реєстрацію землеволодінь та землекористувань і угод на оренду землі, облік її кількості та якості, бонітування
215
Земельне право України
грунтів та економічну оцінку. Такий зміст і науковоCметодичні основи одержання земельноCкадастрової інформації були виC роблені і апробовані в Україні ще до проголошення її незалежC ності. З метою переходу на постійно діючу систему даних зеC мельного кадастру Кабінет Міністрів України постановою від 12 січня 1993 р. № 15 “Про порядок ведення державного зеC мельного кадастру” затвердив “Положення про порядок веденC ня державного земельного кадастру”. У Положенні дещо конкC ретизується призначення державного земельного кадастру: він призначений для забезпечення споживачів необхідними відоC мостями не просто про землю (як в Земельному кодексі), а про правовий, природний стан та правовий режим земель.
У Положенні також дещо розширений зміст державного земельного кадастру, насамперед – даними зонування територій населених пунктів. Це пов’язано із введенням містобудівного кадастру згідно із Законом Верховної Ради України від 16 лиC стопада 1992 р. “Про основи містобудування”, що базується на даних державного земельного кадастру.
Поряд з цим в “Положенні про порядок ведення державного земельного кадастру” перша його складова частина визначається не як реєстрація землеволодінь, землекористувань, а як реєстраC ція права власності, права користування землею. Це значно обмеC жує склад земельноCкадастрових дій. Так, при реєстрації землевоC лодінь, землекористувань проводиться юридичне оформлення права власності, права користування землею, встановлення меж земельних ділянок в натурі, оформлення і видача державних актів на право власності і право користування землею та запис землеC володінь, землекористувань у земельноCкадастрових документах. У той же час реєстрація права власності, права користування земC лею є лише елементом, частиною дій з реєстрації землеволодінь, землекористувань і ототожнювати їх неправомірно.
Регулювання земельних і майнових відносин вимагає запC ровадження нових підходів до реєстрації землеволодінь, землеC користувань разом з об’єктами нерухомості, розміщеними на цій території. Науково обгрунтовується дане питання в раніше опублікованих працях.
216
Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами
Найбільш вживаною споживачами інформацією є дані про розміри площ земельних ділянок, тобто – обліку кількості зеC мель. На відміну від попереднього періоду, коли облік вівся лише за категоріями земель, землекористувачами, угіддями і меліоративним станом (зрошувані, осушені землі), нині додатC ково включається числова інформація про землі в межах насеC лених пунктів і поза ними, землі за формами власності, надані у тимчасове користування (у тому числі на умовах оренди), землі, що оподатковуються і не оподатковуються.
Дані обліку кількості земель відображають фактичний стан їх використання і щорічно доводяться до відома всіх господарсьC ких і державних органів управління земельними ресурсами. Методика одержання даних щодо площ земель достатньо відпрацьована і не потребує особливих змін, але з точки зору способів одержання картографічних земельнооблікових матерC іалів і точності визначення облік кількості земель потребує удосконалення. Це продиктовано зростанням ролі землі в ринC ковій економіці, особливо при оподаткуванні її власників, земC лекористувачів та при купівліCпродажу землі.
Ведення обліку якості землі відповідає потребам науково обгрунтованого врахування природних властивостей грунтів при використанні у господарській діяльності. За цими даними проводиться розміщення сільськогосподарського виробництва, аналіз використання земель, економічне стимулювання раціоC нального використання і їх охорони, планування урожайності культур, оцінка результатів господарської діяльності сільськоC господарських підприємств. Дані обліку якості земель викориC стовуються при бонітуванні грунтів.
Облік земель за якістю проводиться за всіма категоріями земель і містить:
а) класифікацію всіх земель сільськогосподарського призначенC ня за придатністю з виділенням особливо цінних земель;
б) характеристику земель за товщиною гумусового горизонC ту, вмістом гумусу і рухомих поживних речовин, механіC чним складом грунтів, крутизною схилів, еродованістю, кам’янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю,
217
Земельне право України
перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням як проC дуктами хімізації сільського господарства, так і техногенC ним, включаючи радіонуклідне;
в) характеристику культуртехнічного стану природних корC мових угідь;
г) лісотипологічну характеристику лісових угідь; д) класифікацію земель населених пунктів, що проводиться
за функціональним призначенням згідно з містобудівною документацією населених пунктів;
е) характеристику земель населених пунктів за інженерноC геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерноCтранспортною та природоохоронною інфрастC руктурою, об’єктами оздоровчого, рекреаційного та істоC рикоCкультурного призначення.
Дані обліку якості земель за кількістю показників дуже об’ємні. В повному обсязі ще не вдалося їх відобразити у наC явній земельноCкадастровій інформації. Ці дані включають інформацію щодо якості сільськогосподарських земель з ряду показників. Так, нині ще не відображається інформація про забруднення грунтів пестицидами, гербіцидами, нітратами, важC кими металами і радіонуклідами.
Щодо характеристики якості лісових угідь та земель насеC лених пунктів, то земельноCкадастрова інформація ще не має таких даних через відсутність проведених робіт.
Щодо характеристики лісових угідь, то вона дається в сисC темі державного лісового кадастру. Він “містить ряд документів про правовий режим лісового фонду, розподіл його між корисC тувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та віднесення до категорій захисності, економічну оцінку та інші дані, необхідні для раціонального ведення лісоC вого господарства і оцінки результатів господарської діяльності в лісовому фонді” (ст. 95). Тому в системі державного земельC ного кадастру характеристика лісових угідь повинна даватися не за типом лісу, а за типом грунту, що має враховуватися при економічній оцінці лісового фонду.
218
Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами
Як зазначається в “Положенні про порядок ведення державC ного земельного кадастру”, економічна оцінка земель лісового фонду проводиться на основі нормативів економічного ефекту від водоохоронних, кліматорегулюючих, захисних та інших корисних природних властивостей лісів, а також їх лісосироC винного значення.
Тому в земельноCкадастровій інформації, що буде викорисC товуватися в лісовому кадастрі, мають значення дані про тип грунту. Вони впливають на обсяг лісової сировини, який екоC номічно оцінює лісовий фонд.
Якщо йдеться про землі населених пунктів, то дані обліку якості земель мають важливе значення для зонування території, розподілу земель за формами власності, плати за них. В останні роки набувають поширення експериментальні обстеження земель з метою одержання даних для проведення грошової їх оцінки. Ці роботи передбачають проведення грунтових обстежень, за даниC ми яких встановлюється генетичний тип грунтів для обчисленC ня розміру грошової оцінки. У зв’язку з цим, на нашу думку, земельноCкадастрові дані щодо характеристики земель населених пунктів повинні обмежуватися лише відомостями про генетичC ний тип грунту та його площу. Що стосується характеристики земель населених пунктів за інженерноCгеологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерноCтранспортною та природоохоронною інформацією, об’єктами оздоровчого, рекреC аційного та історикоCкультурного призначення, то це входить до функції містобудівного кадастру.
Як показує аналіз даних обліку якості земель в складі дерC жавного земельного кадастру, він забезпечує одержання необC хідних і вірогідних відомостей для вирішення важливих завдань регулювання земельних відносин у країні. Зважаючи на те, що це багатогранна і об’ємна інформація про якісний стан земель, необхідно при її одержанні суворо дотримуватися принципу економічності даних. У нинішніх умовах це має дуже важливе значення, оскільки коштів на виконання цих робіт в необхідC них обсягах немає. Це, на нашу думку, потребує переглянути пункт 19 “Положення про порядок ведення державного земельC
219
Земельне право України
ного кадастру”, в якому зазначається, що звітні дані про якість земель складаються раз у п’ять років. Враховуючи досвід заруC біжних країн з ринковою економікою, де таким роботам приC діляють велику увагу, доцільно обліковувати якість земель в Україні не через 5, а через 15 років.
Всебічні дані обліку якості земель, будучи базою для бонітуC вання грунтів, являють собою порівняльну оцінку грунтів за осC новними природними властивостями, що мають сталий харакC тер та істотно впливають на урожайність сільськогосподарських культур в конкретних природноCкліматичних умовах. Таким чином сфера застосування даних бонітування грунтів обмежуєтьC ся потребами лише сільськогосподарського виробництва.
Суцільні роботи з бонітування грунтів на землях сільськоC господарського призначення в Україні вперше проведені в 1993 р. Бальна оцінка характеризувала агровиробничі групи грунтів за такими природними властивостями, як глибина генетичноC го горизонту, вміст гумусу, вміст фракцій фізичної глини, кисC лотність та ін. Як зазначається в методичних рекомендаціях з проведення бонітування грунтів в Україні, його дані служать для встановлення розмірів плати за землю і вартісної її оцінки.
Характерною особливістю проведеного в Україні бонітування грунтів є те, що воно дає інформацію щодо загального і частковоC го бонітування грунтів. Загальне бонітування грунтів проведене за основними природними властивостями. Вони характеризують їх як природноCісторичне тіло, що задовольняє усереднені потреC би всіх сільськогосподарських культур у поживних речовинах і волозі в конкретних умовах повітряного, теплового і водного реC жимів. Часткове бонітування грунтів проведено за природними властивостями, що найбільш повно корелюють з урожайністю озимої пшениці, озимого жита, вівса, кукурудзи на зерно, соняшC нику, цукрових буряків, картоплі, льону.
На даному етапі регулювання земельних відносин практичC ного значення набули дані загального бонітування грунтів, які застосовуються при визначенні грошової оцінки на рівні зеC мельних ділянок шляхом диференціації за балом бонітету до грошової оцінки та бала бонітету по сільській раді.
220
Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами
У наступні роки, коли будуть сформовані і фукціонуватиC муть нові сільськогосподарські підприємства, важливу роль відіграватимуть дані часткового бонітування грунтів у виріC шенні питань розміщення посівів сільськогосподарських кульC тур на відповідних землях, планування урожайності культур, орендної плати за землю у натуральному виразі тощо.
Завершується земельноCкадастрова інформація даними екоC номічної оцінки земель, доповненими грошовою оцінкою зеC мель. Таким чином, економічна оцінка земель має два види:
1)відносна економічна оцінка в балах;
2)грошова оцінка в гривнях.
Якщо відносна економічна оцінка земель в Україні провоC диться ще з 70Cх років і є результати двох її турів у 1980 р. і 1988 р., то грошова оцінка земель розпочата лише недавно. Так, 23 лютого 1995 р. постановою Кабінету Міністрів України була затверджена “Методика грошової оцінки земель сільськогоспоC дарського призначення та населених пунктів (тимчасова)” з доповненнями 31 жовтня 1995 р., а 30 травня 1997 р. затвердC жена постановою Кабінету Міністрів України “Методика гроC шової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)”.
Матеріали відносної економічної оцінки земель України, проведеної в 1988 р., базуються на багаторічних статистичних даних про урожайність культур і затрати на їх вирощування. За вартістю валової продукції (урожайністю), окупністю затрат і диференціальним доходом, які характеризують продуктивність, ефективність використання і доходність земель оцінено в баC лах. Така оцінка загальна і часткова. Остання вказує на ефекC тивність, точніше – придатність для вирощування основних сільськогосподарських культур. Ці дані, як і дані часткового бонітування грунтів, мають однакове практичне застосування.
Втім, нині це відноситься лише до загальної економічної оцінки земель. Її дані про величину рентного диференціальноC го доходу беруться за основу при обчисленні грошової оцінки земель. Такий методичний підхід до визначення існуючої гроC шової оцінки земель за даними їх доходності в минулому викC
221
Земельне право України
ликає у фахівців сумнів щодо фактичної цінності землі. У зв’язC ку з цим виникає ряд запитань.
ПоCперше, чи виправдовує себе діюча в минулому методика визначення показників економічної оцінки земель, серед яких має застосування тільки диференціальний доход для обчисленC ня їх грошової оцінки? Можливо є простіший шлях до цього.
ПоCдруге, чи можуть нинішні економічні показники викоC ристовуватися в розрахунках диференціального доходу, коли в умовах економічної кризи він має від’ємне значення. За цієї обставини грошова оцінка земель може бути обчислена з від’ємним числом, що не має логічного смислу.
ПоCтретє, за економічної кризи визначений законодавством строк оновлення вихідної статистичної інформації для еконоC мічної оцінки земель (через 4–5 років) не може бути реальним.
Регулювання земельних відносин на сучасному етапі обуC мовлює потребу практичного застосування грошової оцінки земель в основному у двох таких важливих сферах: 1) при опоC даткуванні за використання земель; 2) при купівліCпродажу земель. В обох випадках грошова оцінка базується на нормаC тивній, розрахунковій величині доходності землі. Однак, коли здійснюється купівляCпродаж землі, її оцінка може здійснюваC тися за ринковими цінами. Нині таку оцінку землі називають комерційною експертною оцінкою.
При визначенні ринкової ціни землі застосовують способи аналогів, прибутковості, витрат. Способом аналога ринкова ціна землі визначається порівнянням предмета оцінки з аналогічниC ми об’єктами, які нещодавно було продано або запропоновано на продаж. Спосіб прибутковості при продажу землі базується на очікуваному майбутньому чистому прибутку від її викорисC тання з урахуванням прибутку на інвестування за даними ринC ку. Спосіб витрат застосовується для визначення лише забудоC ваних земель: вартість об’єкта визначається через оцінку поточних витрат на заміщення існуючих будівель аналогічниC ми з такими ж функціональними характеристиками з урахувнC ням усіх видів зносу і додаванням до отриманого результату оцінки ринкової вартості земельної ділянки.
222
Розділ X. Правові форми управління замельними ресурсами
Отже, можемо зробити певні висновки і пропозиції щодо ведення бонітування грунтів і економічної оцінки земель як єдиного процесу оцінки земель. На нашу думку, проведені чаC сткове бонітування грунтів і часткова економічна оцінка земель мають однакове практичне застосування. За їх даними необхіC дно згрупувати всі оцінені сільськогосподарські угіддя у класи (групи) придатності земель для вирощування сільськогоспоC дарських культур і відобразити на картографічних матеріалах. Практично така оцінка земель має разовий характер.
Щодо загального бонітування і загальної економічної оцінC ки земель, то їх необхідно проводити періодично, але не рідше одного разу за 15 років. Повторні роботи з бонітування грунтів не становлять труднощів за наявності матеріалів нових обстеC жень грунтів. Значно складніші повторні роботи з економічної оцінки земель, особливо в періоди з несприятливими економC ічними умовами. Можливо, саме в цей час дані економічної оцінки земель можна залишати на рівні попереднього періоду або індексувати до середнього індексу цін.
Як свідчить практика сільського господарства, економічна оцінка земель завжди викликає дискусії щодо вірогідності меC тодики її проведення та одержаних результатів. Можна погоC дитися з тим, що не завжди фактичні показники урожайності культур і затрат на їх вирощування відповідають цінності землі, обумовлені як природною, так і штучною родючістю грунту. Нині практично неможливо вичленити природну родючість грунту із штучної; маємо загальну економічну родючість. І коли припустити, що в попередні періоди був більшCменш однакоC вий рівень інтенсифікації землеробства, то різна абсолютна урожайність культур пояснюється різною природною родючіC стю, а штучна родючість рівномірно збільшувала урожай на різних землях за рахунок середніх однакових капіталовкладень. Виходить, що економічна оцінка земель, як засобу виробництC ва, включає їх економічну оцінку за природною родючістю і економічну оцінку за штучною родючістю.
Все це дає право запропонувати таку методику грошової оцінки земель, яка базується на нормативній величині доходу,
223