ноосферная экономика

собственности проблем — формировании системы динамичного представительства интересов различных социальных слоев и групп и демократизации социально-экономической сферы.

Реформирование отношений собственности в Республике Беларусь желательно осуществлять по следующим основным направлениям:

достижение четкости и определенности в фиксации функций собственности;

обеспечение стабильности отношений собственности; обеспечение свободы экономического поведения, развитие

конкуренции; развитие общественной собственности путем демократизации

социально-экономической сферы и формирования системы динамичного представительства интересов различных социальных слоев и групп;

изменение статуса государственной собственности как путем превращения ее в инструмент государственного предпринимательства, так и путем приватизации.

Конкретизация указанных механизмов реформирования отношений собственности возможна через описание некоторых предложений по их реализации.

Многими исследователями зафиксировано отсутствие в Беларуси четкости и определенности в фиксации функций собственности. Практически это может означать, что декларируемые законодательством формы собственности реально не существуют, т. е. диффузия институтов собственности скрывает под привычными формами совершенно неадекватное содержание.

Так, например, теоретически частная собственность предполагает достаточно большую долю суверенитета частного лица над объектом собственности, присвоение им подавляющего большинства функций собственника. Разумеется, такого рода суверенитет не абсолютен — и государство, и иные субъекты экономической жизни реально приобретают некоторые функции собственника по отношению к объекту собственности. Тем не менее целостность и определенность частной собственности обусловлена именно тем, что государство признает за частным лицом право на исключительное присвоение значительной части таких функций собственника, как целеполагание, регламентация использования объекта собственности, распределение полезного эффекта от эксплуатации объекта собственности и т. п. Целостность частной формы собственности может быть нарушена (при сохранении формальных деклараций о ее существовании), когда нарушается четкость и определенность в фиксации функций собственности,

141

т. е. государство само присваивает часть функций, которые, согласно экономической логике, должны принадлежать частному лицу. Высокая степень вмешательства государства в деятельность частного бизнеса (ценообразование, введение дополнительных налогов и сборов, отсутствие гарантий репатриации доходов, лицензирование, неотрегулированность процессов создания, регистрации и ликвидации предприятий и т. д.) фактически разрушает институт частной собственности. Например, субъекты хозяйствования могут быть ликвидированы не только по решению учредителей или суда, но и по решению регистрирующего органа, которому предоставлены широкие полномочия.

Механизм достижения четкости и определенности в фиксации функций собственности создается и эффективно функционирует только при наличии совместных и слаженных действий законодательной и исполнительной власти, а также адекватной реакции на эти усилия субъектов экономики. Прежде всего следует констатировать нестабильность белорусского законодательства, регулирующего экономические отношения. Правовая база во многом не соответствует нормам международного права (например, принцип субсидиарной ответственности в обществах с ограниченной ответственностью), противоречива и нестабильна. Существует возможность принятия нормативно-правовых документов задним числом, а также имеются различия в трактовках отдельных положений разных министерств и ведомств. Практическая реализация механизма, обеспечивающего четкость

иопределенность в фиксации функций собственности, имеет два аспекта: А) правотворчество и Б) правоприменение.

Васпекте правотворчества основной проблемой является то, что вновь принимаемые акты зачастую противоречат уже действующим. Выходит огромное количество документов, отменяющих либо корректирующих отдельные слова, предложения или абзацы старых документов. Тем самым нарушается целостность

исистемность законодательства, что не способствует повышению эффективности экономики.

Важнейшим компонентом механизма достижения четкости

иопределенности в фиксации функций собственности является, как уже отмечалось, исчерпывающее законодательство, регламентирующее и регулирующее экономические процессы. У нас оно находится в стадии становления. Однако такое законодательство должно иметь некоторую внутреннюю логику и ориентироваться на тот или иной тип экономической системы. Поскольку при построении многоукладной экономики рыночного типа трансформации подвергаются институциональные основы жизни общества, а такого рода трансформации немыслимы без господства идео-

142

логии регулируемого рыночного либерализма, то именно эта идеология должна направлять деятельность центральных органов власти и определять характер принимаемых законов.

Совершенно очевидно, что никакое законодательство не в состоянии полностью регламентировать все многообразие конкретных схем фиксации функций собственности. Эта пестрота отношений может быть юридически закреплена в рамках так называемого обязательственного права, т. е. в рамках различного рода договоров. Uормально договор является оформлением отношений равноправных партнеров. Однако равноправие или неравноправие партнеров определяется реальным соотношением сил двух сторон договора. И здесь мы сталкиваемся с внешне парадоксальной проблемой: белорусское государство само должно создать партнеров, равных ему по социальной силе, даже если интересы этих партнеров будут расходиться с интересами государства. Подобное развитие хода событий возможно только при наличии адекватной данной задаче политической воли.

Вкачестве технической (инструментальной) меры решения проблемы достижения четкости и определенности в фиксации функций собственности можно предложить создание при министерстве юстиции специального органа, кодифицирующего ведомственные нормативные акты, выявляя заложенные в них противоречия и, таким образом, помогая министерствам и ведомствам в нормотворческой деятельности.

Васпекте правоприменения самой актуальной проблемой является рост квалификационного уровня сотрудников государственного аппарата, ответственного за формирование и функционирование институтов собственности. Это предполагает как наличие системы постоянного повышения квалификации, так и регулярное проведение аттестаций кадров сферы государственного управления, а также сотрудников аппаратов региональных органов власти.

Стабильности отношений собственности в республике будут способствовать проведение курса на глубокие институциональные преобразования в русле построения инновационной экономики рыночного типа и макроэкономическая политика, направленная на обеспечение устойчивого развития.

Для повышения ответственности кадров госучреждений и с целью ограничения коррупции одним из условий занятия ответственной государственной или хозяйственной должности на госпредприятии или в министерстве должно стать согласие на включение в контракт принципа субсидиарной ответственности.

Для сохранения и придания устойчивости институту частной собственности (как условию построения эффективной экономи-

143

ки) государство должно постоянно соблюдать правила регулирования экономикой. Критерием здесь может быть сохранение за частным собственником большинства функций собственника: свободный выбор сферы ведения бизнеса, право на свободное ценообразование, право на большую часть дохода, ответственность за результаты деятельности и т. д.

В связи с тем что процесс формирования частной собственности в республике находится в начальной стадии, а одним из механизмов этого является приватизация, имеет смысл обратить внимание на следующее обстоятельство. Система отношений собственности будет устойчива, если при проведении приватизации правовая чистота этого процесса будет соблюдается неукоснительно. Это означает, что базой для приватизации должен стать соответствующий закон, формирующий относительно простой и единый для всех механизм как приобретения государственной собственности, так и развития частной собственности на собственной основе.

Свободу экономического поведения принято рассматривать в двух аспектах: как свободу потребителя (покупателя), так и свободу производителя (продавца).

Свобода потребителя подразумевает никем и ничем, кроме закона, не ограниченное право человека приобретать любой товар любого происхождения в пределах своей платежеспособности. Ограничения, налагаемые законом на это право, должны касаться товаров криминальной природы, но также могут включать временные меры, препятствующие проникновению на внутренний рынок ограниченного числа товаров, которые более конкурентоспособны, чем продукция важнейших отечественных производителей. В любом случае свобода потребителя является базовым принципом, в то время как ограничения, на нее накладываемые, — временными и преходящими исключениями.

Для реализации на деле свободы потребителя и законодательная, и исполнительная власти призваны в своей деятельности ставить во главу угла прежде всего потребительские интересы населения. А это исключает высокие таможенные пошлины, манипуляции с тотальным нетарифным регулированием импорта, нормирование потребления и иные ограничения на потребительское поведение человека.

Понятно, что данный принцип противоречит многим сиюминутным интересам производителей, которых государство стремится защитить . В результате принимаются меры по ограничению

Не следует забывать, что государство само выступает собственником средств производства, т. е. само является производителем.

144

свободы потребления. Не отрицая важности и необходимости некоторых ограничений такого рода, тем не менее можно утверждать, что при разрешении противоречий между потребителями и производителями любые меры, имеющие в конечном итоге ограничения свободы потребления, должны носить временный характер, т. е. вводиться на определенный, четко оговоренный срок.

Свобода производителя подразумевает отсутствие ограничений на занятие любым легальным видом деятельности, свободный доступ на любые рынки, приоритет собственника в определении регламента использования своей собственности и право на получение дохода от этого. В Беларуси (в условиях постепенного перехода от тотальной государственной монополии к различным формам собственности) свобода производителя еще только появляется в практике экономической деятельности.

Характерным для Беларуси является разумное ограничение свободы экономического поведения всех субъектов экономики: бизнеса, государственных предприятий, домашних хозяйств. Типичным путем регулирования хозяйственной деятельности предпринимателей стало объявление все больших сфер бизнеса сферами ограниченного доступа, т. е. широкое распространение получила процедура лицензирования. При отсутствии единого ведомства, выдающего лицензии, этим занимается свыше 50 различных министерств и ведомств, государственные комитеты и исполкомы. А число видов деятельности, подлежащих лицензированию, превышает 150. Помимо этого в соответствии с общим направлением правовой реформы сертификацию в стране регулирует около 100 нормативных актов. Количество видов продукции, работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации, постоянно увеличивается. В данном случае механизм обеспечения свободы экономического поведения должен включать в себя следующие компоненты. Во-первых, целесообразно применять два вида лицензирования: разрешительный и регистрационный. В первом случае лицензирование тех или иных видов деятельности (например, занятие медицинской практикой) осуществляется в соответствии с принятыми в мировой практике процедурами, а во втором (например, кино-, видеопроизводство, издательская деятельность и т. п.) — уполномоченными на то органами, фиксирующими решение предпринимателя заняться тем или иным бизнесом, который может быть отнесен к числу лицензируемых. При этом

целесообразно существенно сократить общий перечень лицензируемых видов деятельности, сохранив в нем только те, которые могут наносить вред интересам Республики Беларусь, природной среде или угрожать здоровью людей. В остальных случаях реко-

145

мендуется вводить сертификацию или аттестацию в соответствии с общепринятой международной практикой. Во-вторых, законодательно распределить полномочия между государственными органами: парламент определяет перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, а правительство — процедуру лицензирования. Такое распределение полномочий будет соответствовать Гражданскому кодексу (ст. 45). В-третьих, до принятия Закона «О видах деятельности, занятие которыми возможно только при наличии специального разрешения (лицензии)» необходимо воздержаться от расширения количества лицензируемых видов деятельности.

Следует также отметать практику дискриминации условий хозяйствования по типу собственности предприятий (неравный доступ к ресурсам, дифференцированные и высокие ставки аренды, ценовая дискриминация и пр.). Кроме того, существует множество правовых ограничений, препятствующих развитию бизнеса в Беларуси на уровне микросферы.

Выбор сценария развития (стремление к совершенной или несовершенной конкуренции) зависит от интересов властной элиты. Наша позиция состоит в том, что при проведении преобразований необходимо иметь в виде стратегической (перспективной) цели модель совершенной конкуренции с ее гарантиями частной собственности и способами пассивного контроля над собственностью при помощи механизмов фондовых рынков. При этом неизбежным будет этап активного контроля сначала со стороны государства, а затем банков. Важно учитывать этот временный, переходящий момент и в практической деятельности нейтрализовать негативные последствия олигархического управления, всячески содействуя формированию рынков свободной конкуренции.

С этой целью необходимо:

законодательно содействовать активизации фондового рынка; усилить экономическую ответственность государственных ме-

неджеров (в частности, распространением на них принципов субсидиарной ответственности);

с целью экономически заинтересовать менеджмент в эффективном управлении госсобственностью предусмотреть в контрактах с ними возможность частичной оплаты их труда акциями предприятия (этот принцип должен действовать только в сочетании с принципом субсидиарной ответственности наемных менеджеров).

Механизмы демократизации весьма разнообразны, поскольку являются результатом спонтанной самоорганизации, на которую оказывает влияние множество внешних обстоятельств: нацио-

146

нальные традиции, степень активности населения, его образовательный уровень и т. п. Содержание процесса демократизации социально-экономической сферы состоит в том, что различные социальные группы населения получают прямой доступ к властным полномочиям. Это подразумевает оптимальную децентрализацию власти, поиск наиболее эффективного распределения полномочий по всей властной иерархии.

В настоящее время роль общественных объединений в формировании экономической политики государства может быть усилена. Напомним, что результат конкретного взаимодействия социальных групп зависит исключительно от соотношения их сил. А «цивилизованность» в согласовании и нахождении компромисса интересов именно в том и состоит, что противоборствующие стороны оказываются в состоянии оценить возможные последствия открытой конфронтации и избежать ее.

5.3. Соотношение государственного управления и местного самоуправления собственностью

Одним из аспектов проблемы демократизации социально-эко- номической сферы и формирования системы динамичного представительства интересов различных социальных слоев и групп является соотношение государственного территориального управления и местного самоуправления. Хотя объектом и местного самоуправления, и государственного территориального управления является одна и та же территория, первое действует прежде всего в интересах проживающего на этой территории населения, а второе обеспечивает защиту общенациональных ценностей и гарантирует достижение минимальных социальных норм, установленных государством. Проблема, собственно, в том и состоит, как их совместить, не ущемляя интересов ни той, ни другой стороны. Каждому уровню управления должны быть предоставлены права, возможности и средства для решения тех проблем, которые лучше всего поддаются управленческому воздействию именно на этом уровне. При этом следует учитывать, что распределение функций в механизме общественной собственности между государством в лице его центральных органов и местными органами власти должно осуществляться, исходя из значимости объекта собственности — более высокая национальная значимость объекта собственности обусловливает передачу большего объема прав собственника центральным органам государства. Сложность решения данной проблемы состоит в том, что субъектом самоуправления на всех трех уровнях (общегосударственном, региональном, местном) является население, проживающее на данной

147

территории. Местное самоуправление реализуется прежде всего через представительные органы — местные советы. Помимо представительных органов власти целесообразно иметь социальноэкономические комитеты, действующие параллельно и являющиеся консультативными органами. В их состав следует избирать (по квотам) представителей предпринимателей, профсоюзов, различных общественных ассоциаций, частных лиц, помогающих развитию данной территории. Социально-экономические комитеты могут иметь право действовать параллельно с региональными советами и государственными органами управления. Этот принцип представительства различных категорий населения должен соблюдаться в органах территориального управления, выполняющих значительный объем функций механизма общественной собственности, на всех уровнях, при решении любых проблем (стимулирования предпринимательства, социальной помощи, налоговых льгот и т. д.).

Больший интерес представляет механизм управления государственными пакетами акций. Это становится тем более важным, если реализовать имеющиеся предложения по акционированию даже тех предприятий, где доля государственной собственности составляет 100%.

Система управления государственными пакетами (механизм владельческого надзора) до сих пор организована так, что фактические полномочия установлены те же, что были при административном управлении: полная власть отраслевых ведомств и директората компаний (в качестве доверенных лиц государства). Впрочем, эффективность управления госпакетами акций у различных ведомств разная: кто-то сумел начать освоение механизмов владельческого контроля, кто-то — нет.

И хотя практика реформирования, например, экономик стран Восточной Европы показала несостоятельность института владельческого контроля, очевидно, в Беларуси он некоторое время будет еще использоваться. Поэтому для улучшения функционирования этого механизма имеет смысл предпринять ряд мер. Вопервых, управлять из Минска (а всего насчитывается более чем 500 АО) нецелесообразно. Министерства распыляют свои силы, вместо того чтобы усилить управление стратегически важными для страны предприятиями. Можно согласиться с позицией Госимущества, которое подготовило перечень АО, государственные пакеты акций которых целесообразно передать в коммунальную собственность. Понятно, что это не самое лучшее решение, поскольку управленческие рычаги передаются из рук одних чиновников в руки других. Во-вторых, следует разработать и принять программу постепенной распродажи государственных пакетов

148

акций многих АО, что даст толчок развитию рынка ценных бумаг и, запустив механизм денежной приватизации, пополнит республиканский и местный бюджеты за счет продажи государственной собственности по более-менее обоснованной рыночной цене. Кроме того, появится относительно объективный критерий оценки управленческих усилий как руководителей АО, так и госпредставителей .

Альтернативой владельческому надзору выступает трастовое управление, когда государство передает свой пакет акций в управление другому лицу. Декретом Президента Республики Беларусь № 3 определено право передавать на конкурсной основе в порядке, определяемом Советом Министров, в управление юридических и физических лиц принадлежащие государству акции открытых акционерных обществ, созданных в процессе разгосударствления и приватизации объектов. Однако есть серьезные опасения, что в ситуации правового несовершенства и отсутствия мощного конкурентного национального частного бизнеса этот документ создает еще один законный механизм первоначального накопления капитала для номенклатурной элиты и политических decision makers (тех, кто непосредственно принимает решения по аллокации капитала). И тем не менее трастовое управление с точки зрения эффективности является гораздо более привлекательным механизмом, чем владельческое участие.

Внедрение трастового управления госпакетами акций подразумевает действенность обязательственного права и в целом правообеспечивающей системы государства. Это означает, что правовая система должна активнее адаптироваться к законам рынка, а надзирающие и контролирующие органы должны иметь достаточное количество высококвалифицированных сотрудников, хорошо ориентирующихся в экономических вопросах (кредитная

и функциональные цели приватизационного процесса. Надо сказать, что само это понятие, а значит, и представление о его содержании, заимствованы нами из экономической теории и практики западных стран. Там приватизация действительно представляет собой относительно простой механизм передачи прав собственности от государства частным лицам. К тому же объекты приватизации выбираются в зависимости от целей, которые ставит перед собой государство: снижение текущей нагрузки на

Разумеется, при этом следует принимать во внимание феномен искаженного функционирования фондового рынка в условиях начальной трансформации.

149

бюджет за счет продажи убыточных предприятий (Великобритания) или пополнение государственной казны для погашения внутреннего долга за счет продажи высокорентабельных производств (Uранция). При этом крайне важно, что приватизация осуществляется в развитой рыночной среде (в том числе и в условиях рынка прав собственности), где возможно получить болееменее объективную оценку реализуемых активов.

Ситуация в нашей стране (впрочем, как и всех транзитивных экономик) существенно отличается от европейской. Прежде всего отсутствуют эффективные рыночные механизмы трансформации собственности. Как следствие, невозможно определить реальную стоимость объекта продажи, т. е. стоимость передающихся прав собственности. Понятно, что механическое перенесение сути и функциональной целеприменимости приватизации с западной почвы на нашу чревато серьезными ошибками. Необходимо четко представлять себе, что цели приватизационных процессов не могут не различаться самым существенным образом в силу несопоставимости «их» и «наших» условий.

5.4. Создание механизмов оборота прав собственности

Смысл реформы отношений собственности в наших условиях состоит не в одномоментной («раз и навсегда») передаче прав собственности на государственные активы частному лицу, а в создании механизмов оборота прав собственности, позволяющих присвоить эти права наиболее эффективному собственнику. Таким образом, основная цель приватизации должна состоять не в том, чтобы передать госсобственность тому, кто сегодня способен ее использовать более эффективно, а в том, чтобы сформировать механизмы, всегда обеспечивающие передачу прав собственности тому, кто больше заплатит, а значит, и более эффективно распорядиться полученными правами. Передел собственности — это не одномоментный, раз и навсегда совершаемый акт, а постоянная практика борьбы наиболее эффективного собственника за обладание необходимыми ресурсами.

На практике сказанное означает, что основное внимание при проведении «нашей» приватизации следует уделять не столько подбору «достойных» новых собственников приватизируемого госимущества, сколько формированию институциональной инфраструктуры рынка прав собственности: отработке законодательной базы, анализу и корректировке правоприменительной практики при совершении сделок по продаже прав собственности, реанимации и регулированию деятельности фондовых рынков и т. д. В этом случае рано или поздно эффективный собственник появится сам.

150