Екологічне право України

від 5 березня 1998 року № 188/98-ВР1, «Про стан дотримання вимог природоохоронного законодавства при здійсненні діяльності, пов’язаної з надрокористуванням в Україні» від 20 листопада 2003 року № 1310-IV2 та ін., а також розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції реформування та розвитку лісового господарства» від 18 квітня 2006 року № 208-р3, «Про схвалення Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року» від 17 жовтня 2007 року № 880-р4 тощо.

Контрольні питання

1.Розкрийте поняття джерел екологічного права.

2.Назвіть види джерел екологічного права.

3.У чому полягає зміст екологічного законодавства?

4.Які норми Конституції України безпосередньо регулюють екологічні відносини?

5.Охарактеризуйте законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічного права.

1 Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 38-39. – Ст. 248.

2 Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 11. – Ст. 148. 3 Офіційний вісник України. – 2006. – № 16. – Ст. 1207.

4 Офіційний вісник України. – 2007. – № 79. – Ст. 2961.

56

Загальна частина

Розділ ІІІ. Управління природокористуванням та охороною довкілля

§1. Поняття та зміст управління в галузі екології.

§2. Принципи державного управління в галузі екології.

§3. Методи державного екологічного управління.

§4. Функції державного управління в галузі екології.

§5. Система органів екологічного управління та їх компетенція.

§6. Правові засади державної екологічної політики.

§1. Поняття та зміст управління в галузі екології

Управління – це свідомий вплив людини на різноманітні господарські і природні об’єкти та процеси, що відбуваються в навколишньому середовищі, а також на людей, пов’язаних із ними, який здійснюється для отримання бажаних результатів1.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» управління охороною навколишнього природного середовища полягає у здійсненні в цій галузі функцій спостереження, дослідження, екологічної експертизи, контролю, прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої діяльності.

Управління в галузі екології – це спрямування та керівництво діями з приводу забезпечення виконання норм і вимог екологічного законодавства. Дане визначення ґрунтується на тому, що управління, як суспільна діяльність з координації, регулювання, контролю соціально-екологічних процесів у сфері взаємодії суспільства і природи, насамперед, повинно забезпечувати додержання норм та вимог законодавства в разі виникнення екологічних відносин.

1 Екологічне управління: Підручник / В.Я. Шевчук, Ю.М. Саталкін, Г.О. Білявський та ін. – К.: Либідь, 2004. – С. 154.

57

Екологічне право України

Сучасна система державного управління в галузі екології спрямована на реалізацію заходів, які мають покращити стан довкілля (рис. 3.1).

Заходи адміністративного впливу щодо покращення якості довкілля

облік природних ресурсів, аналіз стану навколишнього середовища і його можливі зміни під дією господарського розвитку

прогнозування та екологічне планування

матеріально-технічне забезпечення й фінансування природозахисних заходів

удосконалення екологічного законодавства

екологічний контроль

удосконалення системи екологічного управління

наукові дослідження, екологічна освіта

Рис. 3.1. Заходи адміністративного впливу щодо покращення

якості довкілля

Структура правового механізму системи державного екологічного управління підпорядкована загальному завданню із забезпечення оптимальної якості середовища проживання людини й природокористування на основі узгодженого сполучення господарських і природоохоронних інтересів.

Метою державного екологічного управління є дія на керовану підсистему, таким чином, щоб вона позитивно відо-

58

Загальна частина

бразилась би на якості навколишнього середовища і його окремих складових1.

Систему державного екологічного управління можна охарактеризувати як комплекс керуючої й керованої сукупності. Її необхідно розуміти як органічну частину системи державного управління народним господарством у цілому. В системі державного екологічного управління до цих пір не розроблена власна оптимальна організаційна структура, яка б дозволила здійснювати управління з одного центру за допомогою однотипних розпоряджень. На практиці це призводить до значних труднощів і порушень. Максимально ефективною системою державного управління може називатися лише така система, яка дозволяє переходити від вертикальної системи галузевого керівництва до горизонтальної системи територіального управління та одночасно враховує аспекти охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки на всіх рівнях державного управління народним господарством. Але взаємне накладення територіального і галузевого принципів державного управління робить таку систему занадто складною для практичної реалізації в галузі екології.

Керуюча підсистема державного екологічного управління

створена сукупністю організаційних одиниць і інструментів, якими вона діє на керовану. Така підсистема не виникає мимовільно, а створюється свідомою діяльністю. Для свого функціонування й прийняття рішень вона повинна володіти необхідними повноваженнями. Рішення – якісне ядро державного управління. Змістом його є вибір з усіх

1 Рябець К.А. Організаційно-правові засади функціонування та діяльності спеціальних органів управління у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні // Сучасні проблеми управління: Матеріали III Міжнар. наук.–практ. конференції. – К.: ВПІ ВПК «Політехніка», 2005. – С. 160.

59

Екологічне право України

можливих варіантів дій. Якщо керуючий орган не має такої можливості, значить він не вирішує, а відповідно і не управляє процесом.

Організаційні одиниці виступають суб’єктами державного управління, елементами керуючої підсистеми і представлені різними організаціями та установами.

В якості інструментів у загальному розумінні можна назвати ті заходи, до яких вдається керуюча підсистема при здійсненні державного управління в екологічній галузі. Їх можна поділити на наступні види: технічні, технологічні, економічні, законодавчі, організаційні, виховні й інші. Вони завжди направлені на досягнення основної мети державного екологічного управління.

Керована підсистема державного управління представлена об’єктом управління, яким в галузі екології є якість довкілля, доцільність використання природних ресурсів, оптимальний рівень екологічної безпеки.

§ 2. Принципи державного управління в галузі екології

Принципи державного екологічного управління – це основні положення, які визначають створення й функціонування системи державного управління у галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

Французький інженер і науковець Анрі Файоль (18411925 р.р.) відзначив, що «будь-яке правило, будь-який адміністративний засіб, що зміцнює соціальне утворення або полегшує його здійснення, займає своє місце серед принципів». Крім того, саме він є одним із перших дослідників, які намагалися систематизувати принципи управління. В основу своєї системи А. Файоль поклав адміністративну доктрину. Виходячи з неї, у 20-х роках науковець визначив

60

Загальна частина

чотирнадцять принципів, які, на його думку, стосувалися всіх без винятку галузей адміністративної діяльності: 1) поділ праці; 2) повноваження і відповідальність; 3) дисципліна; 4) єдиноначальність; 5) єдність керівництва; 6) підпорядкування особистих інтересів загальному; 7) винагорода; 8) централізація; 9) ієрархія (скалярний ланцюг); 10) порядок; 11) справедливість; 12) стабільність штату; 13) ініціативність; 14) корпоративний дух1.

Сучасні теорія і практика принципи державного екологічного управління поділяють на дві групи: загальні і струк-

турні.

До першої групи «загальні принципи державного екологічного управління» відносяться такі основні принципи державного управління, як законність, демократизм, об’єктивність і ефективність.

Принцип законності державного управління полягає у додержанні законів, характеризує устрій, при якому суспільне життя та діяльність забезпечується законами. Закон має домінувати над владою, зокрема над адміністративними органами, що здійснюють державне управління.

Народовладдя є основою принципу демократизму державного управління, який має свій прояв в утворенні демократичної системи управління, яка б влаштовувала більшу частину громадян.

Беззастережне організаційне забезпечення життєдіяльності об’єкту виражає принцип об’єктивності державного управління.

Принцип ефективності державного управління характеризується результативністю. Ефективне державне управління в галузі екології завжди було та є основою забезпечення благополуччя суспільства. Воно залежить від витрат на утримання апарату управління та результатів управлін-

1Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда

иуправления /Под ред. А.Н. Щербаня. – М.: Экономика, 1966. – С. 24.

61

Екологічне право України

ської діяльності, які знаходять своє відображення в успішності функціонування керованого об’єкту. Важливою умовою досягнення найбільшої результативності державного управління в галузі екології є наявність людських, матеріальних, організаційних факторів та безлічі інших чинників, серед яких слід особливо виділити професіоналізм і сумлінність.

Друга група «структурні принципи державного екологічного управління» вміщує у собі наступні принципи: цільовий, організаційний, функціональний та процесуальний.

Цільовий принцип державного управління передбачає чітке визначення цілей управління, їх узгодженість між собою та послідовність реалізації.

Складовими організаційного принципу державного управління є єдність мети, первинність функцій та вторинність структури, функціональна замкнутість підрозділів апарату управління, простота організаційної структури, єдність керівництва, оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління, зворотній зв’язок1.

Основою функціонального принципу державного управління є наділення органів державної влади конкретними функціями, запобігання їх дублюванню та забезпечення сумісності функцій одного органу з іншими у межах організаційної структури управління.

Зміст процесуального принципу державного управління вміщує у собі порядок здійснення управлінської діяльності, особисту відповідальність за її результати, а також стимулювання у разі її ефективності. Останнє, як правило, зводиться до оплати праці, матеріального та морального стимулювання.

1 Тарнавська Н.П., Пушкар Р.М. Менеджмент: теорія та практика. – Тернопіль: Карт-бланш, 1997. – С. 210-211.

62