2.1.3. Роль нормативно-правовой базы в повышении эффективности управления мероприятиями по защите от чрезвычайных ситуаций

(Слайд 39)

Одновременно с созданием и развитием РСЧС происходило формирование законодательной и нормативной правовой базы (Слайд 40) построения и функционирования системы, а также разработка нормативных документов по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на федеральном, территориальном, муниципальном и объектовом уровнях.

На федеральном уровне законодательную и нормативную правовую основ построения и функционирования РСЧС составляют Конституция Российской Федерации, более 60 федеральных законов, свыше 120 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 300 ведомственных приказов, положений и инструкций, регулирующих деятельность органов государственной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

За последние годы проделана значительная работа по формированию общефедерального законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, построения и функционирования РСЧС. Активная нормотворческая деятельность осуществлялась в субъектах Российской Федерации. После принятия федеральных законов по предметам совместного ведения федерального центра и регионов, а именно - «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О государственном материальном резерве» субъекты Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и закрепленными за ними полномочиями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций провели большую работу по созданию своих законов иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере. При этом свои усилия они сосредоточили на закреплении в них правовых установлений, отражающих специфику правового регулирования рассматриваемых отношений на своей собственной территории, продиктованную существующими особенностями географического, экономического, социального, национального иного характера.

Как свидетельствует анализ принятия нормативных правовых актов в субъектов Российской Федерации, в муниципальных образованиях и в организациях Российской Федерации на сегодняшний день в основном сформирована единая законодательная и норматив­ная правовая база управления мероприятиями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и в области гражданской обороны.

Анализ общефедерального законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по­строения и функционирования РСЧС показывает, что в нем четко прослеживают­ся основные направления государственной политики в области обеспечения безо­пасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Прежде всего, государство гарантирует защиту граждан от чрезвычайных ситу­аций, закрепляя в Конституции Российской Федерации права граждан на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу эко­логическими правонарушениями.

Эти конституционные положения содержатся в целом ряде федеральных законов, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных документах соответствующих федеральных министерств и ведомств. Так, в законе Российской Федерации «О безопасности» (1992 г.) дает­ся определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. За­кон определяет субъекты безопасности и пути ее достижения.

Определение общих для Российской Федерации организационно-правовых норм в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, всего земельного, водного и воздушного пространства в пре­делах территории страны или его части, объектов хозяйственного и иного назна­чения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера дано в Федеральном законе «О защите населения и террито­рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Этот закон является и юридической базой функционирования РСЧС, поскольку в нем дано определение единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуаций, изложены основные задачи этой системы. Ряд принципиальных положений, определяющих порядок и организацию охраны жизни и здоровья людей, содержится в федеральных законах «О радиаци­онной безопасности населения», «О промышленной безопасности опасных про­изводственных объектов», законах Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Черно­быльской АЭС», «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», «О за­щите прав потребителей», в Основах законодательства Российской Федерации об охране жизни и здоровья граждан, Кодексе законов о труде Российской Федера­ции и ряде других документов.

Набор правовых норм, регулирующих отношения, связанные с защитой ма­териальных и культурных ценностей, объектов хозяйственного и иного назначения, содержится в законе Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации», Федеральном законе «О пожарной безопасности» и не­которых других. Особое место в системе законодательства по обеспечению безопасности и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций занимают федераль­ные законы «Об обороне» и «О гражданской обороне». В них содержится ряд прин­ципиальных положений, касающихся планирования и осуществления мероприя­тий гражданской обороны, излагаются полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в этой области.

Действующее законодательство в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера практически охватывает все основные направления деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, предусмотренные Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором определены, прежде всего, общие вопросы организации деятельности РСЧС как системы в целом.

В порядке реализации требований этого закона Правительством Российской Федерации утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Этим документом на министерства, ведомства и организации Российской Федерации возложены определенные функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а МЧС России поручено осуществлять общее руководство созданием, функционированием и дальнейшим развитием РСЧС.

Нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности органов управления, сил и средств РСЧС, обеспечение их готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях, содержатся в федеральных законах, постановлениях Правительства Российской Федерации, в ряде нормативных документов МЧС России. Это Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», Постановления Правительства Российской Федерации «О силах средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей», приказ МЧС России «О дальнейшем совершенствовании управления поисково-спасательными формированиями МЧС России» и др.

Организация связи, оповещения и информирования в области защиты чрезвычайных ситуаций опирается на правовые нормы, изложенные в федеральных законах «О связи» и «Об информации, информатизации и защите информации».

Кроме того, вопросы управления в этой области отражены в законе Российской Федерации «О государственной тайне», Указе Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», в постановлениях Правительства Российской Федерации.

Среди них - Постановление об утверждении Положения о порядке использования радиовещательных и телевизионных станций для оповещения и информирован населения Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов», Правила предоставления услуг телеграфной и телефонной связи в чрезвычайных ситуациях и т.д.

В ряде нормативных документов МЧС России определены порядок приоритетного предоставления телефонных переговоров для передачи информации о чрезвычайных ситуациях, состав этой информации, методические рекомендации по разработке обобщенных докладов о чрезвычайных ситуациях и их ликвидации.

Порядок передачи и использования закрытых данных определен законом Российской Федерации «О государственной тайне» и Положением о порядке взаимодействия МЧС России и его органов с Гостехкомиссией при Президенте России по вопросам организации и осуществления мероприятий по защите информации, содержащей сведения, составляющие государственную или служебную тайну.

Вопросам правового регулирования отношений, связанных с подготовкой населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, посвящен ряд нормативно-правовых актов. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет принципы организации подготовки населения к защите от чрезвычайных ситуаций, пропаганды знаний в этой области (ст. 20, 21).

Статья 19 этого закона обязывает граждан Российской Федерации «изучать основные способы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, приемы оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правила пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты, постоянно совершенствовать свои знания и практические навыки в указанной области, выполнять установленные правила и нормы поведения при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций».

Подготовка населения строится в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций». Этот нормативный акт устанавливает, что подготовка населения Российской Федерации в области защиты от чрезвычайных ситуаций ведется по соответствующим возрастным или социальным группам и осуществляется на предприятиях, в учреждениях и организациях (в том числе общеобразовательных) независимо от их организационно-правовой формы, а также по месту жительства.

Методическое руководство, координация и контроль за подготовкой возлагаются на МЧС России.

Прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций являются одной из основных задач РСЧС, закрепленной в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в постановлении Правительства Российской Федерации «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и ряде других нормативных актов.

Порядок материально-технического и финансового обеспечения деятельности РСЧС, создания и использования резервов материально-технических средств определен в общей сложности 32 нормативными правовыми документами.

В част­ности, этой проблеме посвящена VI глава Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Она включает 4 части: финансирование целевых программ; финансирование органов управления, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций; создание и использование резервов финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В Федеральном законе «О государственном материальном резерве» определены полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации в отношении государственного резерва, часть которого предназначена для обеспечения первоочередных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Федеральный закон «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» устанавливает порядок формирования и использования централизованных средств для решения данной проблемы.

Правительстве Российской Федерации своим постановлением от 13 мая 1997 года № 576 установило правила выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Ряд норм, касающихся вопросов финансирования РСЧС, ее подсистем и звеньев, содержатся в Положении о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 1994 года определен порядок финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, строительстве и на транспорте. Совместным приказом Минтранса России, МПС России, Минобороны России от 25 августа 1992 года утверждено Положение о порядке обеспечения перевозок сил, средств и материально-технических ресурсов, необходимых для проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации.

Порядок осуществления государственной экспертизы, надзора и контроля области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определен федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О экологической экспертизе». Указом Президента Российской Федерации «О государственных надзорных органах» и положениями о федеральных надзорных органах, утвержденными установленным порядком, Постановлениями Правительства Российской Федерации установлены правила проведения государственной экологический экспертизы в области промышленной деятельности и осуществления лицензирования отдельных видов работ, стандартизации, обеспечения единства измерений, сертификации продукции и услуг.

Порядок проведения государственной экспертизы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, согласования градостроительной документации и проектов строительства в системе МЧС России, привлечения специалистов для осуществления экспертиз определен рядом нормативных актов Министерства.

Нормативно-правовую базу деятельности по организации ликвидации чрезвычайных ситуаций и ответственности за проведение аварийно-спасательных других неотложных работ также составляют федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, определяющие порядок ликвидации последствий стихийных бедствий, и нормативные акты МЧС России.

Принятие ФКЗ «О военном положении» в январе 2002 года подвело юридическую основу перевода экономики страны и гражданской обороны с мирного на военное время, перехода от РСЧС к ГО и начала ведения ГО.

Таким образом, анализ законодательства, регулирующего отношения, связанные с функционированием РСЧС, позволяет сделать вывод о том, что сложившаяся система правового регулирования в основном обеспечивает решение задач, возложенных на РСЧС в мирное время, но вместе с тем требуется ее дальнейшее совершенствование особенно по вопросам защиты населения и территорий от опасностей военного времени.

Однако созданная комплексная отрасль законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не лишена недостатков. Одни объясняются сжатыми сроками ее формирования, другие — тем, что законы, нор­мативные и правовые акты создавались разными правотворческими организациями государства. В результате не все акты имеют одинаковую юридическую силу. Некоторые распространяются на различные субъекты правоотношений и разное территори­альное пространство, содержат противоречия, несогласованность. Количество нор­мативного материала лавинообразно возрастает, а это создает трудности в его использовании.

Но, тем не менее, созданная нормативно-правовая база уже в настоящее время является действенным фактором управления мероприятиями по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. И этим фактором необходимо умело пользоваться для повышения эффективности этого управления.