1.4.2. Система гражданской обороны российской федерации на территориальном уровне
Наряду с решением задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны.
Принятый в 1998 году Федеральный закон “О гражданской обороне” определяет гражданскую оборону, как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Исходя из анализа данного определения, следует, что организация и ведение гражданской обороны, в соответствии с законом, являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства и безопасности государства.
Сферы деятельности, которыми непосредственно занимается гражданская оборона, впервые, в прямой постановке, упоминаются и в принятых в начале 2000 г. Концепции национальной безопасности Российской Федерации и Военной доктрине Российской Федерации. Так, в Концепции национальной безопасности… сказано, что “защита личности, общества и государства от опасностей, возникающих при ведении военных действий… является, в числе других, важнейшей составляющей национальных интересов России”.
Такое внимание к гражданской обороне обусловлено ее исключительным значением для обеспечения выживания государства в военное время. При ведении военных действий гражданская оборона и Вооруженные Силы имеют фактически одну общую цель – совместное осуществление защиты тыла страны, который в широком понимании представляет всю, не занятую противником и не входящую в зону военных действий, территорию государства с его людскими и материальными ресурсами.
Только, в отличие от Вооруженных Сил, которые преследуют ту же цель, но с использованием вооруженных, силовых методов борьбы с противником, гражданская оборона применяет, в целях снижения людских и материальных потерь, чисто гражданские, присущие ей одной, большей частью пассивные методы и средства. Основные задачи, решаемые ГО, представлены на (рис. 1.4.1).
Необходимо отметить, что гражданская оборона нацелена на защиту в тылу Вооруженных Сил в первую очередь мобилизационных ресурсов и производственных мощностей. Поэтому, если гражданская оборона не выполнит задачи по их сохранению в начальный период войны, то и Вооруженные Силы будут заведомо обречены на поражение. Они не смогут пополняться людьми, техникой и оружием, так как в тыловых районах страны будут уничтожены источники этого пополнения – население страны и ее экономический потенциал.
Исходя из своего предназначения, роли и места в обеспечении безопасности государства перечень, решаемых гражданской обороной задач, чрезвычайно широк.
Указанные задачи отличаются от тех, которые приходилось решать даже 10 лет тому назад. В настоящее время организация и ведение гражданской обороны осуществляются с использованием новых подходов, связанных, прежде всего с пересмотром взглядов на характер и особенности современных войн, исходя из опыта военных действий в Ираке, Югославии, Афганистане, на Ближнем Востоке и в других регионах мира.
Если раньше речь шла только о защите от оружия массового поражения, то сейчас гражданская оборона региона должна защищать от опасностей, возникающих как при прямом (непосредственном) воздействии средств поражения (ударная волна, световое излучение, пожары, зона заражения или катастрофического затопления и др.), так и от опасностей, связанных с нарушением среды обитания человека (потеря жилища, дефицит воды и продовольствия, отсутствие медицинской помощи, нарушение правопорядка и т.д.).
Чтобы успешно решать эти новые задачи требуются усилия всех государственных институтов и четко продуманная система построения гражданской обороны.
Организационная структура гражданской бороны страны сформирована в предшествующие годы. Федеральный закон “О гражданской обороне” лишь закрепил наработанные за десятилетия принципы ее построения, структуру и иерархическую соподчиненность органов управления, должностных лиц, сил и средств.
Структура органов управления и сил гражданской обороны соответствует принятым в стране системам организации хозяйственного и военного управления. Как и эти системы, гражданская оборона Российской Федерации строится по территориально-производственному принципу.
Руководство гражданской обороны на всех уровнях осуществляют соответствующие руководители органов власти и управления, предприятий и организаций, которые являются по должности начальниками гражданской обороны и несут персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне на подведомственных территориях и объектах (рис. 1.4.2).
Органы, осуществляющие управление гражданской обороной, созданы при начальниках гражданской обороны всех уровней: в федеральных органах исполнительной власти, в субъектах Российской Федерации, в городах, районах, округах и на предприятиях.
Возглавляет систему органов управления гражданской обороны федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны – МЧС России.
Основными задачами МЧС России в области гражданской обороны являются:
реализация единой государственной политики в данной области;
осуществление по решению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации мер по организации и ведению гражданской обороны;
осуществление государственного управления и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и объектов экономики;
осуществление в установленном порядке сбора и обработки информации по гражданской обороне.
МЧС России имеет территориальные органы управления гражданской обороной.
Это региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Границы регионов, в которых осуществляют свою деятельность региональные центры, практически совпадают с границами военных округов.
По согласованию с МЧС России и субъектами Российской Федерации повсеместно созданы органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях республик, краев, областей, автономных округов, а также на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне. Указанные органы возглавляются и комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны. Ими являются министерства, государственные комитеты и комитеты по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, а также главные управления, управления и отделы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, созданные в составе или при соответствующих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.
Силы гражданской обороны, в соответствии с законодательством, включают воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны (рис. 1.4.3).
Для решения задач в области гражданской обороны привлекаются, в соответствии с законодательством Российской Федерации Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования, а также аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования.
Войска гражданской обороны на территориях региона организационно сведены в спасательные центры, спасательные и учебные бригады, омп, омб, обсз, базы и другие виды частей и подразделений. Общая численность личного состава составляет в мирное время примерно 25,5 тыс. человек.
Самая массовая часть сил гражданской обороны – гражданские организации гражданской обороны, которые создаются сейчас по территориально-производственному принципу во всех более-менее крупных организациях, на предприятиях и в учреждениях из бывших невоенизированных формирований гражданской обороны. В них зачисляются граждане, не имеющие мобилизационных предписаний, а также техника, оборудование и имущество, не подлежащие поставке в военное время в Вооруженные Силы. Общая численность зачисленных в подобные формирования превышает 6,0 млн. человек.
Значительная часть гражданских организаций гражданской обороны организационно сведена в службы гражданской обороны. Они представляют собой особый вид организационно-технического объединения сил гражданской обороны, наиболее подготовленных для проведения специальных мероприятий, требующих высокой технической оснащенности формирований и высокопрофессиональной подготовки личного состава. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября № 1266 в 1999 г. образованы 5 федеральных служб гражданской обороны (противопожарная, охраны общественного порядка, защиты животных и растений, медицинская и защиты культурных ценностей). Кроме них, в субъектах Российской Федерации, городах и районах созданы также другие службы: инженерные, убежищ и укрытий, коммунально-технические, энергосбережения и светомаскировки, горюче-смазочных материалов и другие. В среднем, количество служб гражданской обороны на соответствующих территориях колеблется от 13 до 20 в зависимости от специфики субъекта и базы создания. Без проведения возложенных на них специфических мероприятий невозможна, зачастую, деятельность гражданских организаций гражданской обороны и даже войск гражданской обороны по защите населения и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Помимо служб гражданской обороны, на всех уровнях административно-территориального деления регионов созданы эвакоорганы (эвакуационные и эвакоприемные комиссии), а также комиссии по устойчивости функционирования экономики в военное время.
В дополнении к перечисленным выше видам органов управления и сил гражданской обороны в интересах решения возложенных на нее задач в мирное время задействованы усилия разнообразных подразделений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (плановых, экономических, финансовых, градостроительных, коммунальных, социальной защиты и др.), а также тысяч промышленных, транспортных предприятий и предприятий связи, проектных, научно-исследовательских, медицинских, ветеринарных учреждений, строительных и сельскохозяйственных организаций и многих других.
В целях обеспечения подготовки и ведения гражданской обороны в экономике и социальной сфере осуществляется целый комплекс организационных, инженерно-технических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических, мобилизационных и других мероприятий.
Среди указанных подготовительных мероприятий гражданской обороны условно можно выделить как бы два основных направления.
Первое из них связано с созданием и совершенствованием материально-технической базы гражданской обороны, позволяющей ее органам управления, силам и средствам выполнять в военное время задачи по защите населения и экономики страны, проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения, зонах заражения и катастрофического затопления.
Второе направление имеет целью осуществление при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации населенных пунктов, объектов экономики, зданий и сооружений ряда нормативно-технических требований, позволяющих значительно уменьшить или предотвратить вообще людские и материальные потери при применении по ним современных средств поражения в военное время.
Все мероприятия гражданской обороны проводятся дифференцированно. Объемы, сроки, виды и места их проведения учитывают возможность избирательности и неодинаковой интенсивности ожидаемого воздействия по городам и объектам тыла страны. Противник объективно будет стремиться вывести из строя и поразить наиболее значимые для государства элементы его инфраструктуры.
В целях реализации указанного дифференцированного подхода среди тысяч городов и объектов экономики условно выделены такие, получившие название категорированных по гражданской обороне, по которым мы прогнозируем непосредственное применение ракетно-ядерного оружия в военное время. Среди них, в свою очередь, также проведено ранжирование. В зависимости от оборонной, экономической и административно-политической значимости для страны, территориям городов и организациям присвоены соответствующие группы и категории по гражданской обороне. Кроме того, осуществлено зонирование территории страны по видам и степеням возможной опасности возникновения первичных и вторичных факторов поражения.
Для территорий и организаций, отнесенных к конкретным группам и категориям по гражданской обороне, для каждой из зон потенциальной опасности и для всей остальной территории страны, установлены свои комплексы мероприятий и нормативно-технические требования по гражданской обороне, которые должны неукоснительно выполнятся в мирное и военное время.
Чем выше значимость для страны (и для противника) конкретной территории (или организации), тем больший объем защитных мероприятий по гражданской обороне должен выполнятся в целях гарантированного сохранения основной части людских и материальных ресурсов.
Гражданской обороне присущ также ряд других немаловажных особенностей. Десятилетиями она была организационно и технически сопряжена с Вооруженными Силами, с которыми функционировала по одним и тем же законам и принципам. Гражданская оборона и Вооруженные Силы имели единые системы подготовки, приведения в готовность, обеспечения вооружением, военной техникой и имуществом.
Отнесение территориальных органов управления гражданской обороной высшего и среднего звена, сил гражданской обороны первого эшелона к воинским формированиям было произведено в свое время не случайно. К этому буквально вынудили появление у вероятного противника новых разрушительных и быстро доставляемых к целым видов вооружения, а также необходимость быстрейшего и масштабного использования сил борьбы с последствиями применения средств массового поражения. К тому же считалось, что эффективно защитить население, города и объекты от современного оружия должны, в основном, военные люди, хорошо представляющие себе его поражающие факторы и адаптированные к экстренным действиям.
Гражданская оборона также органично интегрирована в военно-промышленный комплекс страны посредством государственного оборонного заказа на производство продукции, которая предназначалось в прежние годы исключительно для нужд гражданской обороны. Выпуск техники, оборудования и имущества гражданской обороны планировался также и по линии мобилизационного плана экономики.
Войска гражданской обороны, входящие в систему МЧС России, в настоящее время имеют огромное мобилизационное задание. В соответствии с ним, численность войск гражданской обороны в военное время увеличивается в 10 с лишним раз, а количество входящих в них воинских формирований – более чем в 5 раз. Отмобилизование войск гражданской обороны будет осуществлять одновременно с отмобилизованием Вооруженных Сил. Существующим и развертываемым соединениям и воинским частям войск ГО установлены свои конкретные основные и запасные объекты ведения работ – города и организации, отнесенные к группам и категориям по гражданской обороне.
В соответствии с планами взаимодействия, к выполнению мероприятий гражданской обороны, будут привлекаться также соединения и воинские части Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. В свою очередь, ряд наших соединений и частей уходят на “прикрытие” объектов Вооруженных Сил и пунктов управления государством в военное время.
Если добавить ко всем перечисленным войскам многомиллионные формирования гражданских организаций и служб гражданской обороны, то можно сделать вывод, что в военное время общая численность личного состава сил гражданской обороны будет превышать численность непосредственно участвующих в боевых действиях Вооруженных Сил.
Помимо этого, в интересах решения задач гражданской обороны будут задействованы колоссальные материально-технические ресурсы. Вообще, в условиях войны вся страна будет состоять как бы из двух систем. Одна – это Вооруженные Силы и все те, кто непосредственно ведет вооруженную борьбу с врагом. И другая – это гражданская оборона. То есть, практически все дееспособное население, находящееся в тылу, будет зачислено в те или иные формирования гражданских организаций гражданской обороны (службы, отряды, группы, звенья, посты и т.п.).
В мирное же время, гражданская оборона готовится к двум возможным вариантам условий осуществления своих мероприятий - в угрожаемый период и в военное время:
при планомерном переводе ГО с мирного на военное время (т.е. в условиях длительного угрожаемого периода или при ведении войны обычными средствами поражения с возрастанием угрозы ограниченного, а в последующем – неограниченного применения оружия массового поражения);
на случай внезапного нападения противника с применением оружия массового поражения (когда первоочередные мероприятия ГО по защите населения, обеспечению его выживания и приведению в готовность сил ГО не проведены).
Гражданская оборона не сможет быть быстро приведена в высшую степень готовности, и не в состоянии вообще эффективно решать любые задачи по предназначению, без наличия профессионально подготовленных органов управления и сил, а также при отсутствии необходимых материально-технических и иных средств и ресурсов.
В этом вопросе достигнутые в прежние годы показатели во многом утрачены. Не секрет, что в условиях многолетнего отсутствия финансирования из федерального бюджета многие субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и организации также значительно сократили расходы на подготовку по гражданской обороне.
В результате этого материально-техническая и интеллектуальная база гражданской обороны постепенно пришли в упадок.
В органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, на предприятиях и в учреждениях сокращены тысячи работников по гражданской обороне. Прекратили существование или перепрофилированы уникальные творческие коллективы, в сотнях научно-исследовательских и проектных организаций, занимавшиеся ранее исключительно тематикой гражданской обороны.
Фактически прекращена подготовка основной части сил ГО – невоенизированных формирований, перестала осуществляться приписка техники для них на военное время.
Морально и технически устарели запасные пункты управления органов власти на военное время, практически отсутствуют подготовленные командные и тыловые пункты в войсках и службах гражданской обороны.
Существующий фонд защитных сооружений гражданской обороны позволяет обеспечить защиту только 20% городского населения и около 75% работников организаций, продолжающих свою деятельность в военное время на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне.
Вместе с тем, накопление фонда убежищ и противорадиационных укрытий практически прекратилось. Повсеместно ухудшилось и техническое состояние существующего в стране фонда защитных сооружений гражданской обороны. Из-за плохого содержания, нарушений правил эксплуатации около 17% существующих убежищ не готовы к приему укрываемого населения. Прослеживается тенденция попыток преждевременного списания объектов гражданской обороны, не утративших своих защитных свойств. Анализ состояния инженерной защиты населения показывает, что если такая ситуация сохранится, то уже через насколько лет основная часть защитных сооружений будет безвозвратно потеряна.
Обеспеченность противогазами взрослого населения и детей по состоянию на 1 января 2000 г. составляет 76 %; личного состава гражданских организаций гражданской обороны: средствами индивидуальной защиты кожи – 50 %, приборами радиационной и химической разведки – 89 %, приборами дозиметрического контроля – 76 %.
Уровень обеспеченности населения средствами индивидуальной защиты продолжает неуклонно снижаться. Ситуация особенно обостряется из-за того, что у значительного их количества (более 65 %) истекают нормативные сроки хранения. С 1994 года по 1998 год из-за отсутствия бюджетного финансирования запасы указанных средств не освежались.
На оснащении сил гражданской обороны находятся в основном морально устаревшие приборы радиационной, химической разведки и дозиметрического контроля, ряд из которых снят с производства. Остро стоит вопрос обеспечения средств измерения и контроля источниками питания. Более 80% приборов химической разведки укомплектованы индикаторными средствами с просроченными сроками годности.
Действующие системы связи и оповещения на данный момент обеспечивают управление подчиненными органами и силами гражданской обороны, доведение сигналов (распоряжений) и информации оповещения органов управления гражданской обороны.
В то время, в системах оповещения всех уровней гражданской обороны пока используется не отвечающая современным требованиям и выработавшая установленный эксплуатационный ресурс аппаратура оповещения. Это ведет к снижению готовности систем оповещения гражданской обороны и возрастанию затрат на их содержание. Российская Федерация теряет производственную базу по выпуску аппаратуры оповещения.
В стране ликвидированы производственные мощности и оснастка по выпуску большинства видов оборудования, техники и имущества для нужд гражданской обороны.
Повсеместно не соблюдаются организационные, инженерно-технические, санитарно-гигиенические, противоэпидемические и многие другие требования ГО при размещении, строительстве и эксплуатации населенных пунктов, объектов экономики, зданий и сооружений.
Все это не может не беспокоить. Помимо негативных последствий, связанных с прогнозируемым увеличением масштабов людских и материальных потерь в военное время, указанные процессы имеют еще один серьезный отрицательный эффект. Из-за того, что в настоящее время не наращивается материальная составляющая гражданской обороны и не соблюдаются ее нормативно-технические требования, основная часть затратных и продолжительных по времени осуществления мероприятий ГО вынужденно переносится на особый период.
Другими словами, все больше и больше мероприятий мы должны выполнять во время перевода гражданской обороны и всей страны на условия военного времени. Однако, даже неискушенному ясно, что если за долгие годы мирного времени страна не смогла создать необходимое количество средств защиты, то в кратковременный период подготовки к войне, этого не удастся сделать. Да и противник не предоставит нам такой возможности.
Все это свидетельствует о том, что на сегодняшний день состояние гражданской обороны не в полной мере соответствует предъявляемым требованиям. В Докладе о состоянии гражданской обороны в 1999 году, представленном в марте с.г. в Правительство Российской Федерации, оно оценивается, как “ограниченно готова к решению стоящих задач”.
МЧС России предпринимаются определенные меры по выводу гражданской обороны из кризисного состояния.
В 1999 г. впервые за семь лет в федеральном бюджете было выделено на мероприятия гражданской обороны 16,4 млн. рублей (по подразделу 1303 “Гражданская оборона”). В соответствии с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2000 год” на эти цели в текущем году предусмотрены ассигнования в размере 20,0 млн. рублей.
В 1999 году также, первый раз после 1994 года, за счет средств федерального бюджета, выделенных на гражданскую оборону, была проведена поставка в мобрезерв небольшого объема средств индивидуальной защиты органов дыхания (противогазы гражданские и детские – 23,58 тыс. шт., дополнительные патроны ДПГ – 3 для защиты от аварийных химически-опасных веществ – 28,52 тыс. шт. и камеры защитные детские КЗД – 6 – 300 шт.).
В целях реализации Федерального закона “О гражданской обороне” Министерством подготовлен и высшими органами государственной власти принят целый ряд подзаконных нормативных правовых актов, разъясняющий порядок подготовки и осуществления многих мероприятий гражданской обороны в современных условиях. Эта работа продолжается и сейчас с нарастающей интенсивностью.
Разработан и утвержден Указом Президента Российской Федерации от 17 января 2000 года № 65ОВ План гражданской обороны Российской Федерации. Завершены разработка, утверждение и закладка на хранение новых планов гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.
По всей стране завершается отнесение территорий и организаций к группам по гражданской обороне на основе новых мобилизационных заданий организациям и других изменившихся показателей, характеризующих деятельность объектов экономики, оборонное и экономическое значение городов и других населенных пунктов.
В соответствии с принятыми Правительством Российской Федерации решениями, повсеместно на предприятиях, в учреждениях и организациях, идет процесс воссоздания структурных подразделений и органов, осуществляющих управление гражданской обороной.
Продолжается работа по развитию войск гражданской обороны, по созданию ряда более совершенных образцов техники и вооружения, разработке средств защиты нового поколения.
Деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций направлена на сохранение потенциала гражданской обороны. Однако в полной мере решить эту задачу не удается.
В связи с этим, основные усилия в ближайшей перспективе, по мнению МЧС России, должны быть направлены на недопущения снижения показателей готовности гражданской обороны, а также на создание условий для ее дальнейшего совершенствования.
Для этого считаем необходимым:
Продолжить работу по развитию нормативной правовой базы гражданской обороны. Для чего, поручить МЧС России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить проект Федерального закона “О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон “О гражданской обороне”, а также в ближайшее время внести в Правительство Российской Федерации проекты его постановлений:
“Об утверждении Положения о гражданской обороне”;
“О мерах по сохранению объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время”;
“О порядке перевода гражданской обороны Российской Федерации с мирного на военное время” и др.
В интересах формирования экономической базы совершенствования системы мероприятий по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, поручить МЧС России, Минэкономики России, Минфину России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовить в 2000 году проект Федеральной целевой программы “Совершенствование и развитие гражданской обороны Российской Федерации на период до 2005 года”.
Осуществить комплекс мер, связанных с происшедшими изменениями групп и категорий по гражданской обороне в ряде территорий и организаций.
С целью укрепления системы органов, осуществляющих управление гражданской обороной в муниципальных образованиях, улучшения планирования, контроля за выполнением мероприятий по гражданской обороны расширить круг территорий, относящихся к группам по гражданской обороне. Для этого, уточнить порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 1998 года № 1149, включив дополнительно в состав территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне, территории городов, населенных пунктов, являющиеся административными центрами.
Завершить преобразование невоенизированных формирований гражданской обороны в гражданские организации гражданской обороны. Переработать и повсеместно утвердить структуры, штаты и табели оснащения гражданских организаций гражданской обороны на основе Методических рекомендаций МЧС России.
Ежегодно планировать проведение 1-2 крупномасштабных командно-штабных учения по гражданской обороне с региональными центрами по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и субъектами Российской Федерации, в ходе которых отработать вопросы оповещения, перевода гражданской обороны на военное время, защиты населения при различных вариантах начала войны, а также проведения силами гражданской обороны аварийно-спасательных работ в очагах поражения.
Рис. 1.4.1 Основные задачи ГО
Рис. 1.4.2 Структура ГО
Рис. 1.4.3 Состав Группировки сил ГО