2. Типология федераций в мире

Первое различие между федерациями заключается в измеряемой области – в вопросе о границах федерации, включающем проблемы оптимального или максимального числа субъектов федерации, а также размеров федерации.

Не последний вопрос для России – количество субъектов федерации. Люди, не задумывающиеся о последствиях реализации их идеи создания единой Русской республики из всех “русских” областей (а это непременно будут лозунги “Русские – в Рязань, татары – в Казань”) утверждают, что в настоящей федерации не может быть так много (89 по Конституции) субъектов и их количество ведет к приоритету русских. Однако на деле к последнему приведет, скорее, “вырезка” из всех областей и краев. В мире отсутствуют примеры федераций не с множеством субъектов, а с субъектом, охватывающим 87% жителей и оставляющим на 31 субъект 13% населения. По числу же субъектов федерации очень разнообразны: от 3 в Бельгии и 4 в Пакистане до 23 в Швейцарии, 24 в Бразилии, 31 в Мексике и Индии и 50 в США. Так что нельзя сказать, что Россия “перегружена субъектами”. Наоборот, большое число субъектов здесь закономерно, учитывая нашу геополитическую, этническую и историческую специфику. Другое дело, что в РФ наметилась тенденция к «укрупнению» субъектов федерации путем слияния ряда регионов, ранее входивших друг в друга. Специалисты по федерализму предостерегают от нестабильности, вызываемой неоправданным уменьшением числа субъектов (Я.Элстер; С.2). Очевидно, что идея русской республики вызвана стремлением не допустить равноправия населения республик и областей РФ. Ее сторонники из числа татарских этнонационалов “забыли”, что в Русской республике останется татар много больше, чем в Татарской, причем лишенных права на учреждение государственности, которого так добивались эти националы здесь в РТ.

Не менее праздным является “размерный” вопрос: “Зачем нам такая большая родина? Не говорит ли это о нашем имперском характере?”. Однако в мире имеются федерации (тоже полиэтнические) с гораздо большим населением: Индия, США, Бразилия. Свыше 100 млн. человек живет и в федеративной Нигерии, где правительство путем гражданской войны подавило этнический сепаратизм провинции Биафра. Границы между субъектами РФ чаще проходят по естественным и историческим рубежам, а не по параллелям и меридианам, как в США. Поэтому хочется спросить: какую часть Родины надо отсечь от России, каких сограждан не жалко превратить в бесправных иностранцев, как русских в Латвии? И есть ли еще одна страна, где патриот – бранное слово, где за доблесть и демократизм, а не за преступление почитаются призыв к расчленению Отчизны, нарушение федеральных законов и прав сограждан?

Анализ мирового опыта федерализма убеждает в том, что в основу классификации федераций могут быть положены разные критерии, в зависимости от того, делим мы их по принципам формирования субъектов или по соотношению полномочий “центра” и составных частей федерации.

Первый из этих критериев тоже является предметом спора: от чьего имени провозглашается государственность элементов федерации – от имени этноса (или этнолингвистической, историко-региональной группы) или всего населения региона? Зарубежные федерации имеют образцы и того, и другого, однако судьба их разная. По источнику власти в субъектах в мире выделяются три модели федераций (См.Табл.1). Первая из них – федерации, основанные на чисто территориальной (неэтнической) государственности (в большинстве федераций устройство не служит «решению» этнических проблем). Вторая – федерации, где часть субъектов выделена по этническому или лингвистическому признакам. В третьей все субъекты – носители этнической государственности.

Табл.1. Типология федераций по источнику власти в субъектах

Источник власти в субъектах	Тип федерации	Степень стабильности
Все население	Неэтногосударственные: моноэтнические ФРГ, Австрия, ОАЭ; диффузные Австралия, США, федерации Латинской Америки; аборигенные Швейцария, Малайзия, Нигерия, Коморы	Стабильны
Этнос или все население	Смешанные (Канада, Испания, Бельгия, Индия, Малайзия, РФ, Нигерия до 1967 г.)	Этносубъекты нестабильны
Этнос	Этногосударственные (СССР, СФРЮ, ЧСФР)	Распадаются при отмене тоталитаризма

В первой группе федераций право нации на самоопределение понимают так, как принято в международном праве, – как право всего населения. Такой отказ от “огосударствления” этносов дает образец наиболее прочной федерации со стабильным развитием этнических и иных социальных процессов.

В федерациях второй группы тоже скептически смотрят на “особость” этноса и выдуманного коммунистами и этнонационалистами его “права” на государственность. Этот вид федераций можно назвать смешанным, т.к. в них лишь часть субъектов выделена по этническому или лингвистическому признакам. Другая же часть субъектов возникла в силу исторических, географических и иных неэтнических причин. К федерациям смешанного типа относятся новые, еще не устоявшиеся федерации. В них имеются регионы конфликтогенности в виде именно “этнических” субъектов, нарушающих федеральную законность и инициирующих сепаратизм (т.е. доведение до логического конца привязки этноса к государственности). Поэтому использование этой формы в России, весьма опасное в силу заложенного в нем неравноправия этносов и граждан, может носить лишь переходный, исторически краткосрочный характер: на пути к распаду России или к переходу в первую группу федераций. Конечно, речь идет о целой исторической эпохе сохранения смешанной федерации.

Третья разновидность федераций основана на идее сугубо этнической государственности, хоть и противоречащей международному праву, но встречающейся в практике тоталитарных режимов. Этносубъектные федерации жестко привязывают государственность своих составных частей лишь к “титульным” этническим группам, прямо дают последним право на государственность (См. Декларацию о государственном суверенитете ТССР и Конституцию РТ), лишая “свою” же диаспору, расселенную в других частях страны, и “инородцев”, живущих на территории данного субъекта, такого же права и вытекающих из него иных прав: на определение названия субъекта и атрибутов его государственности, права именоваться государствообразующим и “коренным” народом (этого названия удостаиваются лишь предпоследние завоеватели), а затем и прав на выбор профессии, места жительства и занятие сначала руководящих, а потом и всех “интеллигентских” должностей. Очевидно, что такие “жесткие” федерации с этническими привилегиями тоже могут быть вполне стабильными – но лишь в условиях тоталитаризма, выхолащивавшего этнократические и центробежные тенденции монополией номенклатуры на власть. Однако с ликвидацией тоталитаризма они распадаются. Поэтому вряд ли этот этногосударственный, жесткий образец является перспективным для России, как и для иных стран – так, во всех странах этот путь прямо запрещен, а в Косово разрешен, но только для албанцев. Выбор здесь такой: или неэтническая федерация, или отрицание демократии и переход к тоталитаризму.

Третьей, самой серьезной проблемой являются принципы построения самой федерации, в частности соотношение полномочий федерального центра и субъектов, а также полномочий разных субъектов федерации. Соотношение прав центра и регионов составляет второй критерий классификации федераций. Схематично, используя метод идеальной типизации, по этому критерию можно выделить два полярных типа федераций (хотя в чистом виде их встретить трудновато). В первом субъекты наделены минимальным набором полномочий, остальные оставлены за центром. Такой тип федерации также является жестким. Второй тип характеризуется передачей весьма широкого круга компетенции от федеральных органов – “субъектным”. Это мягкие федерации. Вместе с тем оба типа отличаются как от унитарного государства (смотри выше эти отличия), так и от конфедерации как союза независимых государств (опять же смотри выше). В отличие от жесткой федерации, составные части мягкой федерации обладают дополнительными правами, которые можно сгруппировать в три класса: квазигосударственные (номинальные), парагосударственные и, наконец, “асимметричные” (особые) права отдельных субъектов (См.Табл.2).

Табл.2. Жесткие и мягкие федерации

Права субъектов:	В мягких федерациях	В жестких федерациях
Квазигосударственные:	ЕСТЬ:	Нет (как в унитарных)
“Государственные” названия: - субъектов	Штат, республика, эмират, земля	Провинции, зоны, кантоны, области
- органов власти	Парламент, госсовет	Администрация
- высших должностей	Президент, премьер, эмир, султан, спикер	Губернатор, префект, глава администрации
Госсимволика	Наряду с общей	Нет
Суверенитет	Ограниченный	Никакого
Конфедеративное название страны	США, ОАЭ, Швейцарская Конфедерация, СССР и др.	Нет
Парагосударственные	Есть:	Нет (как в унитарных)
Характер федерации	Конституционно-договорной	Конституционный
Полномочия субъектов	Ратификация Конституции, свои законы, конституция, гражданство, партии	Нет своей системы законов, Конституции, партий, гражданства
Симметрия представительства / Назначение Главы государства	Есть в верхней палате; Ротация по очереди	Нет; Всенародно избранный
“Особые” права	Есть	Нет

Квазигосударственные права лишь номинально сближают субъекты мягкой федерации с членами конфедерации; парагосударственные права более содержательны. Кроме этого, имеются и “асимметрично” розданные права, которые центр в Испании, Индии, США, РФ отдает одним субъектам, а других, неспособных их освоить, лишает, оставляя их за собой. Только в этом и проявляется асимметрия, а отнюдь не в том, что одни члены федерации “сидят на шее” у других. Но даже этих прав нет у субъектов жестких, симметричных федераций. Как совмещается асимметрия федерации и особый статус субъекта с равноправием? Как это ни парадоксально, равноправие неравнозначно полному равенству прав. Равноправие означает адекватное (неравное) воздаяние за деяние (например, неравную оплату за неравный труд; неравные налоги с неравных доходов; неравное наказание за разные преступления). И в практике мягких федераций всегда имеется неравное распределение прав субъектов. Равноправие же сохраняется, кроме прочего, в том, что если область хочет больше прав (взять на себя экологию, обслуживание реки или муниципальную полицию), то она сама их оплачивает.

Тем самым мировая теория и практика федерализма предлагают разные успешные образцы, кроме одного: сепаратизма и нарушения общих законов.