2. Расширение доступа к банковской информации

для целей налогообложения

46. В 2000 г. комитет по налоговым вопросам ОЭСР опубликовал отчет по проекту "Расширение доступа к банковской информации для целей налогообложения". С тех пор отчеты по деятельности в рамках этого проекта публикуются регулярно <21>. Швейцария стала единственным участником Организации, выдвинувшим опосредованное возражение - против пункта 20, где постулируется идеал неограниченного доступа налоговых органов к банковским сведениям:

--------------------------------

<21> Оригинал отчета доступен по адресу: www.oecd.org/dataoecd/3/7/2497487.pdf. Последний отчет вышел в 2007 г., см.: www.oecd.org/dataoecd/24/63/39327984.pdf.

Пункт 20:

В идеальном случае все страны-члены должны разрешить налоговым органам доступ к банковской информации в прямой или опосредованной форме для любых целей, касающихся налогообложения, чтобы налоговые органы могли в полном объеме выполнять свои обязанности по сбору налогов и вести эффективный обмен данными. Чтобы обеспечить такой уровень доступа к информации, некоторым странам необходимо провести кардинальные изменения законодательных норм и процедур. Таким образом эти страны будут постепенно продвигаться к достижению обозначенной цели.

47. Однако для Швейцарии особый интерес представляют 21-й и 23-й пункты отчета. Подпункт c п. 21 требует от стран-участниц пересмотреть свою практику в отношении налоговых правонарушений, при расследовании которых национальные или иностранные налоговые органы не получают доступа к банковским сведениям, а затем передать в комитет по налоговым вопросам свои предложения и отчитаться о предпринятых шагах:

Пункт 21, подпункт c)

Комитет по налоговым вопросам обращается к странам-участницам с просьбой пересмотреть правила и механизмы, запрещающие или препятствующие налоговым органам получать доступ к банковской информации в прямой или опосредованной форме, чтобы передавать эти сведения в контексте конкретных расследований налоговых преступлений. Задача такого пересмотра - внести, если необходимо, изменения в законы, правила и административные процедуры. Комитет признает, что в ряде стран реализация таких мер может потребовать очень значительных усилий, и рекомендует этим странам начать поиск оптимальных форм внесения изменений. Комитет проанализирует успехи в этом направлении в конце 2002 г. и затем будет регулярно публиковать отчеты.

48. Пункт 23 обязывает государства-участники разработать особую программу для налогоплательщиков, совершавших нарушения до расширения полномочий налоговых органов по доступу к информации. Эта программа призвана помочь нарушителям не совершать ошибок в будущем.

Пункт 23:

В рамках продолжения этой работы Комитет обращается к странам-участницам с просьбой выработать стратегию, стимулирующую налогоплательщиков на добровольной основе сообщать налоговым органам о своих доходах и имуществе, которое они в прошлом скрывали в расчете на преимущества, открывающиеся благодаря строго охраняемой банковской тайне.

49. Слово "амнистия" не используется в документе ни разу, но фактически добиться заявленной цели можно только таким путем.

50. В последнем отчете о деятельности комитета ОЭСР за 2007 г. снова прозвучала критика в адрес Швейцарии, поскольку препятствиями на пути к банковской информации являются принцип двойной наказуемости и принцип целенаправленного использования информации. В то же время было отмечено, что Конфедерация движется в верном направлении, поскольку заключила с Европейским союзом соглашение об избежании двойного налогообложения и соглашение о борьбе с мошенничеством - эти документы разрешают обмен банковской информацией <22>.

--------------------------------

<22> OECD, Improving Access to Bank Information, The 2007 Progress Report. S. 19.

3. Проект ОЭСР "Опасная налоговая практика" <23>

--------------------------------

<23> Первоначально этот проект носил название "Вредная налоговая конкуренция", но в 2000 г. был переименован новой администрацией, назначенной президентом Дж.У. Бушем.

A. Доклад 1998 г.

51. Международная торговля и мобильность капитала расширяют возможности уклониться от взаимодействия с национальными налоговыми ведомствами. Конкуренцию следует приветствовать и в сфере налогообложения.

52. По поручению министров стран-участниц Организация экономического сотрудничества и развития составила доклад "Вредная налоговая практика: анализ мировых тенденций" (Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue, далее - доклад 1998 г.) <24>. Он стал базовым документом по противодействию тем тенденциям в налоговой конкуренции, которые квалифицируются как вредные. На основании этого доклада сформировался "Форум по опасным формам конкуренции в области налогообложения" (Forum on Harmful Tax Competition) <25>. Форум ведет практическую работу и формулирует основные принципы борьбы с вредными налоговыми практиками в странах-участницах.

--------------------------------

<24> www.oecd.org/dataoecd/33/1/1904184.pdf

<25> С 2000 г. - "Форум по вредным практикам в области налогообложения" (Forum on Harmful Tax Practices).

53. Доклад 1998 г., носящий рамочный характер, содержит 19 рекомендаций по борьбе с вредными налоговыми практиками. При этом необходимо и далее обеспечивать защиту целостности налоговых систем. Здесь возникает проблема географических искажений в распределении капитала и услуг. Серьезные опасения связаны с мобильностью капитала: этот фактор может использоваться для того, чтобы обходить правила определения налогооблагаемой базы в соответствующих странах. В результате увеличивается налоговое бремя на менее мобильные объекты налогообложения (такие, как труд, недвижимость и потребление). Однако цель рамочного документа, как в нем сказано, не заключается в гармонизации налоговых систем и структур или навязывании сопоставимых налоговых ставок. Цель заключается в справедливом распределении налогового бремени. Налоги не должны являться первостепенным фактором при принятии решений об инвестициях. Проект адресован странам, которые несут значительные налоговые потери из-за вредной налоговой конкуренции, независимо от их членства в ОЭСР.

54. Работа Форума включает в себя постоянный анализ уже существующих и предлагаемых налоговых систем и в странах, входящих в ОЭСР, и в государствах, не являющихся участниками этой организации. Кроме того, Форум определяет, являются ли отдельные правовые системы налоговыми оазисами, и оценивает эффективность принимаемых мер.

55. В докладе 1998 г. намечены три основные направления дальнейшей работы, причем особое внимание ОЭСР уделяет первым двум:

a. налоговые оазисы;

b. вредные льготные налоговые режимы в странах ОЭСР;

c. вредные льготные налоговые режимы в странах, не входящих в ОЭСР, но не являющихся налоговыми оазисами.

B. Позиция Швейцарии

56. Тщательно взвесив все "за" и "против", Швейцария решила воспользоваться возможностью воздержаться от принятия рекомендаций доклада 1998 г. (прежде всего от рекомендаций 4, 7, 8, 14 и 15). Об этом представители Конфедерации заявили на встрече ОЭСР 9 апреля 1998 г. Швейцарские власти сочли результат работы ОЭСР односторонним и несбалансированным. Эта позиция основывалась на следующих аргументах.

57. Швейцарские власти критиковали тот факт, что ОЭСР в своей работе ограничилась явлениями географической мобильности, и заявили, что, по их мнению, любое государственное вмешательство, меняющее конкурентную ситуацию, должно охватывать все сектора и экономику в целом. Без учета вненалоговых факторов (т.е. экономических, политических и социальных), от которых также зависят финансовые решения, любые оценки будут неполными.

58. Хотя в докладе 1998 г. признается суверенное право отдельных государств выбирать налоговую систему и порядок определения налогооблагаемой базы, тот факт, что в одной стране налоговые ставки ниже, чем в другой, рассматривается как критерий налоговых систем, предоставляющих преимущества. В результате возникает неприемлемая ситуация: государства с высокими налоговыми ставками оказываются под защитой. Кроме того, такой подход противоречит экономической философии ОЭСР, ориентирующейся на открытый рынок.

59. Помимо этого, представители Швейцарии отметили, что в докладе 1998 г. игнорируется факт структурных различий между существующими налоговыми системами. Административная помощь в форме информационного обмена признается единственным решением, но при этом не учитывается наличие систем, опирающихся на налоги на источники дохода. Между тем такие системы являются приемлемой альтернативой с тем преимуществом, что они позволяют снизить административные расходы.

60. Система налогов на источники дохода функционирует в Швейцарии (где приняты самые высокие налоговые ставки среди стран ОЭСР). Она исключает или по меньшей мере ограничивает возможности уходить от налогов на международном уровне. Кроме того, швейцарский институт правовой помощи представляет собой эффективный инструмент в борьбе с налоговыми правонарушениями.

61. Опираясь на эти предпосылки, швейцарские власти считают защиту конфиденциальности личных данных, в том числе и в рамках банковской клиентской тайны, законной и необходимой. В этом отношении доклад 1998 г. и его рекомендации противоречат нормам швейцарского права.

62. Отказ Швейцарии принимать доклад 1998 г. распространяется и на всю последующую работу над проектом "Опасная налоговая практика", включая дальнейшие отчеты. Поэтому все рекомендации, разрабатываемые Организацией экономического сотрудничества и развития, теперь касаются только "стран, принявших доклад 1998 г.".

C. Вредные льготные налоговые режимы в странах ОЭСР

63. "Указания о вредных льготных налоговых режимах в странах-участницах" <26> направлены на то, чтобы государства ОЭСР не проводили вредные с налоговой точки зрения мероприятия или не расширяли сферу действия уже выполняемых программ. Этот документ содержит также рекомендации по устранению вредных эффектов, вызванных применением льготного налогового режима.

--------------------------------

<26> The OECD'S Project on Harmful Tax Practices: The 2001 Progress Report. S. 4 и далее.

64. Из доклада за 2006 г. <27> следует, что в этой сфере ОЭСР достигла своих целей и "вредных налоговых режимов" больше нет <28>.

--------------------------------

<27> www.oecd.org/dataoecd/1/17/37446434.pdf.

<28> Исключение составлял действующий в Люксембурге порядок налогообложения управляющих компаний, которые управляют только одним фондом.

4. Проблема офшорных зон <29>

--------------------------------

<29> Понятие офшорного финансового центра возникло в Англии в 70-е годы. Оно описывает центры, "удаленные от побережья", такие как Остров Мэн, Нормандские острова, но также и Гонконг; см.: Sansonetti. S. 40 и далее.

65. В течение одного года "рабочая группа по офшорным финансовым центрам" анализировала деятельность таких центров: оценивала их прозрачность, выявляла недостатки в надзоре за финансовыми рынками и в механизмах сотрудничества с другими государствами.

66. В отчете, опубликованном в апреле 2000 г. <30>, рабочая группа пришла к выводу, что офшорные финансовые операции не являются вредными, не представляют угрозы для стабильности глобальной финансовой системы и не образуют фактор системного риска. Опасность для глобальной финансовой системы возникает лишь при недостаточном соблюдении международных стандартов банковского надзора и регулирования финансовых рынков.

--------------------------------

<30> FSF (сегодня - FSB), Report of the Working Group on Offshore Centres, 2000. S. 21 и далее, а также по адресу: www.financialstabilityboard.org/publications/r_0004b.pdf?noframes=1.

67. В отчете отсутствует определение офшорного финансового центра. Ниже приведены характерные особенности такого центра <31>.

--------------------------------

<31> FSF (сегодня - FSB), Report of the Working Group on Offshore Centres, 2000. S. 9.

i. Дать определение офшорного финансового центра сложно, но его можно охарактеризовать как правовой режим, в значительной мере привлекательный для нерезидентов. По традиции это понятие предполагает соблюдение следующих условий (в полном объеме или частично):

ii) бизнес или входящие инвестиции не облагаются налогами или облагаются низкими налогами;

iii) налоговые удержания отсутствуют;

iv) действуют простые и гибкие правила создания юридических лиц и выдачи лицензий;

v) действуют простые и гибкие правила надзора;

vi) существуют гибкие возможности доверительного управления имуществом и использования других особых структур корпоративных финансов;

vii) финансовые институты и/или корпоративные структуры не обязаны физически присутствовать в стране регистрации;

viii) поддерживается неадекватно высокий уровень конфиденциальности в отношении клиентских данных на основе строгих законов о защите информации;

ix) аналогичные экономические стимулы для резидентов отсутствуют;

x) поскольку офшорные финансовые центры ориентированы на клиентов-нерезидентов, объем нерезидентского бизнеса значительно превышает объем национального бизнеса. Фонды, зарегистрированные в большинстве офшорных финансовых центров, занимаются инвестициями на рынках ведущих международных денежных центров.

68. В отчете приводится также классификация финансовых центров. Они делятся на две группы: это основные финансовые центры (major financial centers; 30 стран) и финансовые центры с офшорными характеристиками (37 стран). Швейцария относится к основным финансовым центрам.

69. В мае 2000 г., спустя два месяца после публикации отчета рабочей группы по офшорным финансовым центрам, Форум по финансовой стабильности (сегодня - Совет по финансовой стабильности) выпустил новый список, составленный по данным анкетного опроса. Использовалось два варианта анкет: один был направлен представителям 30 оншорных стран, другой - представителям 37 офшорных государств. Хотя Лондон, а также штаты Нью-Йорк и Делавэр обладали характеристиками офшорных финансовых центров, они получили только анкету для оншорных зон - в отличие от Швейцарии, которой были направлены оба варианта анкеты. В новом списке, составленном по итогам опроса, различаются три категории стран. Главными критериями послужили уровень надзора и оценка эффективности сотрудничества между административными органами. Швейцария была отнесена в список офшорных стран.

70. Форум по финансовой стабильности обосновал такое решение не тем, что Швейцария соответствует приведенным выше характеристикам офшорного финансового центра. Вместо этого использовалась нелогичная ссылка на швейцарскую банковскую клиентскую тайну, которую якобы невозможно обойти. В совместном письме, адресованном всем членам Форума по финансовой стабильности, Швейцарская банковская комиссия и Швейцарский национальный банк выразили протест против отнесения Конфедерации к офшорным странам и указали на то, что Швейцария не соответствует ни одному из критериев, которые Форум сформулировал для офшорных финансовых центров.

71. В то время Швейцарская банковская комиссия выдвинула следующие аргументы <32>.

--------------------------------

<32> EBK, Jahresbericht 2000. S. 29 и далее.

Налоги на доходы от предпринимательской деятельности и инвестиций в Швейцарии не отсутствуют и не являются особенно низкими, а даже немного превышают средний показатель по странам ОЭСР.

a) в Швейцарии взимается налог на доходы с капитала. Его ставка (35%) - самая высокая среди государств ОЭСР, и потому этот налог имеет сдерживающий характер;

b) швейцарские юридические нормы не предусматривают организационно-правовой формы доверительного фонда ("trust");

c) для предприятий в Швейцарии не предусмотрен офшорный статус. Юридические лица - резиденты и нерезиденты имеют равные права и обязанности;

d) регулирование деятельности финансовых институтов и надзор за ними осуществляются в соответствии с международными стандартами. В рамках взаимодействия с другими странами ведется эффективная борьба с коррупцией, отмыванием денег и организованной преступностью;

e) чтобы работать в Швейцарии, финансовые институты должны физически присутствовать на территории страны;

f) действующие в Швейцарии нормы по сохранению банковской тайны не являются абсолютными и не препятствуют надзору за финансовыми институтами, оказанию международной административной помощи или правовой помощи по уголовным делам;

g) объем иностранного бизнеса лишь незначительно превышает объем национального. Доля финансового сектора в валовом национальном продукте составляет 11%.

72. После этого Швейцария стала первым финансовым центром глобального масштаба, присоединившимся к широкому "Плану действий в области финансовых услуг", который реализуется Международным валютным фондом и Всемирным банком.

E. Правовая помощь в области прямых налогов