2. Изменения в рамках введения в действие

Закона о службе надзора за финансовыми рынками

154. Повторение процедур в производстве по нарушениям требований рыночного надзора, а также явные пробелы в системе санкций в отношении таких нарушений средней тяжести <147> побудили Швейцарскую банковскую комиссию/службу надзора за финансовыми рынками подготовить в 2003 г. доклад о санкциях. Согласно этому докладу в сфере институционального надзора служба надзора за финансовыми рынками в отдельных случаях должна иметь возможность помимо введения прежних административных мер самостоятельно налагать административные санкции за серьезные нарушения обязанностей со стороны институтов <148>.

--------------------------------

<147> В то время не существовало правовых механизмов ни для конфискации незаконно полученной прибыли или незаконно сэкономленных средств, ни для наложения штрафов в отношении лицензированных институтов, их органов и третьих лиц.

<148> Bankenkommission, EBK, Sanktionenbericht, April 2003. S. 48 (далее - EBK, Sanktionenbericht).

155. В сфере рыночного надзора этот доклад предусматривал введение общей административно-правовой нормы, которая в соответствии с международными стандартами в случае рыночных злоупотреблений расширяла бы полномочия надзорного органа и предусматривала бы преследование и наложение санкций в отношении не только поднадзорных институтов, но и всех участников рынка. Биржевые преступления, требующие уголовного наказания, должны остаться в компетенции уголовного законодательства. Но в более легких случаях служба надзора за финансовыми рынками налагала бы санкции исключительно на основе административно-правовой нормы, касающейся рыночных злоупотреблений. Только в отношении серьезных нарушений после проведения своего расследования ей следует отказаться от наложения собственных санкций и вместо этого передать материалы в уголовный суд по месту регистрации биржи <149>.

--------------------------------

<149> EBK, Sanktionenbericht. S. 49.

156. Кроме того, в докладе было предусмотрено введение новых административных санкций штрафного характера в сфере институционального и рыночного надзора:

- денежные штрафы, налагаемые на лиц, ответственных за нарушение обязанностей (максимальная сумма штрафа - 5 млн. швейцарских франков), или

- денежные штрафы, налагаемые на лиц, принявших их на работу (если эти лица не могут доказать, что предприняли все организационные меры для предотвращения таких нарушений, максимальная сумма штрафа - 50 млн. швейцарских франков),

- постоянный или временный запрет на осуществление деятельности в поднадзорном секторе ("запрет на профессию") и

- конфискация прибыли, полученной посредством тяжкого нарушения надзорных требований.

157. Согласно предложению, сформулированному в докладе, для принятия этих административных санкций необходимо ввести специальную процедуру. Решения должен принимать особый комитет по санкциям. Разбирательство, проводимое в комитете по санкциям, должно быть состязательным и открытым для участников процесса, а кроме того, оно должно удовлетворять требованиям Конвенции о защите прав человека и основных свобод в части, касающейся уголовного судопроизводства <150>.

--------------------------------

<150> Zulauf/Wyss/Roth. S. 27 и далее.

158. Однако предложения Швейцарской банковской комиссии/службы надзора за финансовыми рынками натолкнулись на жесткую критику в юридической науке. В частности, специалист по уголовному праву А. Донатш утверждал, что предложенные административные санкции имеют характер уголовного наказания и потому, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод, требуют презумпции невиновности, принятой в уголовном праве; кроме того, нельзя требовать от сторон участия в процессе доказательства, а требование рассмотрения дела независимым судьей должно иметь обязательную силу. Помимо этого, предлагаемый размер денежных штрафов слишком высок в сравнении с принятым в уголовном праве <151>.

--------------------------------

<151> Donatsch.

159. Экспертная комиссия под руководством У. Циммерли также посчитала выдвинутые в докладе требования слишком масштабными <152>, а кроме того, выразила сомнение в их конституционности. Поэтому экспертная комиссия решила снова провести всесторонний пересмотр проекта эффективной системы санкций в сфере финансового надзора с точки зрения правового государства. В августе 2004 г. она представила вторую часть доклада под названием "Санкции в сфере надзора за финансовыми рынками". В этом докладе она рекомендовала фундаментальную реформу системы санкций, но, тем не менее, учитывая ст. 6 Конвенции о защите прав и основных свобод человека, отказалась от введения имущественных санкций в административном производстве <153>. Комиссия высказала мнение, что служба надзора за финансовыми рынками не должна помимо административных функций исполнять также обязанности правоохранительного органа: в этом случае возникает опасность нежелательной концентрации властных полномочий. Следует сохранить хорошо зарекомендовавшую себя систему распределения компетенций, и в сфере, где надзор осуществляет Швейцарская банковская комиссия, уголовно наказуемые деяния должны остаться в ведении министерства финансов <154>.

--------------------------------

<152> В ходе разработки Закона о службе надзора за финансовыми рынками экспертная группа под руководством профессора Ульриха Циммерли подготовила в общей сложности три доклада. Первый посвящен комплексному надзору за финансовыми рынками (Teilbericht I: Integrierte Finanzmarktaufsicht, 7 июля 2003 г.), второй - надзорным санкциям в области финансового права (Teilbericht II: Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht, август 2004 г.), а третий - вопросам расширения пруденциального надзора (Teilbericht III: Erweiterung der prudentiellen Aufsicht, февраль 2005 г.).

<153> Zimmerli-Bericht, S. 4.

<154> Zimmerli-Bericht. S. 20 и далее.

160. В конечном итоге предложения экспертной комиссии вошли в Закон о службе надзора за финансовыми рынками. Перечень административных санкций был расширен за счет таких мер, как особый запрет на осуществление профессиональной деятельности, конфискация прибыли, принятие констатирующего решения, а также публикация распоряжения о наложении санкций.

161. Чтобы конкретизировать стратегическую цель службы надзора за финансовыми рынками, состоящую в "обеспечении оперативного надзора за рынком и эффективного выполнения требований", в декабре 2009 г. правление этого органа утвердило предложенную руководством стратегию принудительного правоприменения. 13 принципов стратегии описывают основные формы принудительного применения норм финансового права службой надзора за финансовыми рынками <155>. Под "принудительным применением права" понимается расследование подозрений о нарушениях или злоупотреблениях, а также принудительная реализация законодательства о финансовом надзоре. Высшая цель состоит в том, чтобы обеспечить чистоту рынков, для чего прежде всего необходимо решительно бороться со злоупотреблениями и нарушениями. Однако при этом необходимо действовать с учетом ситуации. Иначе говоря, надзорный орган вправе избирать и более мягкие способы воздействия, если они позволяют добиться аналогичного результата. Кроме того, служба надзора за финансовыми рынками открыто обязуется действовать быстро, концентрированно, корректно и прозрачно, а также строго соблюдать права всех сторон в производстве. При этом надзорный орган тесно сотрудничает с правоохранительными ведомствами и другими службами.

--------------------------------

<155> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 19.

162. Служба надзора за финансовыми рынками обычно не раскрывает информацию о конкретных делах. В исключительных случаях она сообщает о начале производства по делу, о его предмете и окончании, но не об отдельных стадиях <156>.

--------------------------------

<156> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 19 (ссылка на принцип 13 стратегии принудительного правоприменения и ст. 22 Закона о службе надзора за финансовыми рынками).

163. В стратегии принудительного правоприменения особое внимание уделяется производству по делам в отношении физических лиц (принципы 6, 7 и 8). Поскольку такие процессы обычно имеют серьезные последствия для сторон, служба надзора всякий раз тщательно взвешивает, следует ли ей начинать производство по делу, которое может привести к запрету на осуществление (профессиональной) деятельности. Однако она не колеблется начать производство, если это представляется необходимым для обеспечения защиты, которой требуют законы о финансовых рынках <157>.

--------------------------------

<157> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 19.

164. После тщательной проверки служба надзора за финансовыми рынками подтвердила правомерность прежней практики Швейцарской банковской комиссии, не предусматривающей разбирательства в отношении высших руководителей, оставивших свои должности <158>. Однако надзорный орган может выяснить степень ответственности такого лица за нарушение, если это лицо имеет конкретную перспективу на занятие руководящей должности в поднадзорном предприятии <159>.

--------------------------------

<158> См.: www.finma.ch/d/sanktionen/gewaehrserfordernis-watchlist/Seiten/gewaehrserfordernis.aspx.

<159> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 20.

165. Осуществление принудительного правоприменения организационно отделено от функций линейного контроля. За окончательные решения и решения о начале производства по важным делам отвечает комитет по принудительному правоприменению, специально сформированный руководством для этой цели <160>.

--------------------------------

<160> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 20.

166. Служба надзора за финансовыми рынками разделила свою деятельность по принудительному применению финансового права на пять направлений <161>:

--------------------------------

<161> FINMA, Jahresbericht 2009. S. 20.

- принудительное правоприменение в отношении лицензированных институтов (институциональный надзор),

- принудительное правоприменение в отношении не лицензированных институтов,

- принудительное правоприменение с целью преследования рыночных злоупотреблений (рыночный надзор),

- принудительное правоприменение с целью реализации обязанностей по раскрытию информации, установленных в Законе о биржах, а также

- проведение конкурсной процедуры и санирования на основе Закона о банках и Закона о биржах.