Абакулина Л.Ю. Экономика

чить правовые инструменты госрегулирования, т. е. защиту законных интересов юридических и физических лиц.

Необходимо не противопоставлять рынок и государство, а искать их рациональное соотношение.

Врезультате в экономически и политически сильном государстве практически заинтересованы все: и рынок, который без опеки государства становится беззащитным; и конкуренция, которая только при помощи государства сможет устоять под натиском монополии; и все слои населения, права которых гарантируются государством; и бизнес, который заинтересован в ясных и стабильных «правилах игры».

Согласно концепции экономики общественного сектора, область функционирования государственного сектора состоит в устранении изъянов рынка. Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации. При этом вмешательство государства должно быть очень осторожным. Государство обладает обширным набором методов и инструментов регулирования рынка. Данными экономическими регуляторами следует пользоваться предельно осторожно, не ослабляя и не замедляя рыночные стимулы. Если государство игнорирует это требование и применяет регуляторы, не задумываясь о том, как они скажутся на рыночном механизме, то последние начинают давать сбои.

Вдеятельности государства скрывается ряд недостатков, и расширение деятельности государства приведет к расширению этих негативных последствий.

Тот факт, что рыночные результаты являются неэффективными или несправедливыми, не означает, что вмешательство правительства обязательно приведет к их улучшению.

Государственные структуры экономически неэффективны, так как находятся вне конкуренции. Их финансирование не зависит от прибыли и качества результатов деятельности. В этой связи возникает риторический вопрос: «зачем создавать государственные предприятия, если можно привлекать частные предприятия?!»

Теория общественного выбора позволяет осознать, что вмешательство государства не только не гарантирует достижения оптимального состояния, но, при определенных условиях, может непосредственно порождать отклонения от него. Ограниченность возможностей государства и специфика интересов, связанных с его собственным функционированием, являются источниками изъянов (провалов) государства, которые заключаются

вего неспособности обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.

Одна из важнейших причин провалов государственного регулирования – закон непредвиденных последствий. Это ситуация, когда результаты

171

деятельности государства не совпадают с поставленными целями и ожидаемыми результатами.

Государство служит для восполнения недостатков рынка и дополняет его там, где он сам не справляется. При этом генеральная цель государственной политики – «общественное благосостояние», т. е. увеличение общего потока доходов и богатства всех субъектов экономики. В тех случаях, когда эта цель подменяется задачами, которые отвечают частным интересам отдельных субъектов, мы становимся свидетелями провалов государственного регулирования.

Провалы государства – это неспособность обеспечить эффективное распределение ресурсов и доходов в соответствии с принятыми в данном обществе представлениями о справедливости.

Специалисты выделяют 4 группы факторов, негативно сказывающихся на подготовке, принятия и реализации решений, основанных на общественном выборе:

ограниченность доступной информации; неспособность государства полностью контролировать деятельность контрагентов;

несовершенство политического процесса (рациональное поведение избирателей, принятие произвольных и манипулируемых решений, влияние групп специальных интересов, погоня за рентой);

несовершенство механизмов контроля над государственным аппаратом, что может вести к засилью бюрократии и коррупции..

Для реальной экономики характерны ситуации, когда одновременно имеют место как провалы рынка, так и провалы государства.

Поэтому в последние десятилетия в мировой практике предоставления государством социальных услуг населению находят широкое распространение контрактно-договорные отношения между государством и негосударственными некоммерческими организациями.

При этом нельзя считать сферы деятельности, которые связаны с провалами рынка, исключительно государственной прерогативой и идти по пути полного вытеснения и запрета рыночных процедур из процесса производства данных товаров, работ, услуг. Необходимо по максимуму привлекать коммерческие структуры и рыночные механизмы к реализации данных функций.

5.2.Функции государства

Сточки зрения эффективности функционирования экономики наиболее важными причинами и функциями государственного регулирования экономики являются:

1.Производство общественных благ;

2.Поддержка конкуренции.

172

Рассмотрим сущность и особенности этих функций в отдельности. Основное отличие общественного товара от частного товара заклю-

чается в том, что общественный товар обладает свойствами неисключаемости и неконкурентности.

1.Неисключаемость. Товар является неисключаемым, если никто не может быть исключен от пользы или потребления произведенного товара. Значение неисключаемости таково, что благо может быть использовано без прямой платы за него.

2.Неконкурентность. Потребление товара одним потребителем не может повлиять на количество или качество товара доступное для других. Неконкурентные товары не истощаемы. Технические последствия неистощаемости таковы, что предельные издержки на предоставление неконкурентных товаров дополнительному потребителю равны нулю.

Все общественные блага обладают свойством неисключаемости, но они не обязательно обладают свойством неконкурентности.

Спрос на общественные блага, в силу их перечисленных особенностей, непосредственно измерить невозможно, он не имеет ярко выраженной денежной меры. Так как рынок в состоянии удовлетворить лишь те потребности, которые воплощаются в спросе, то частные производители либо не предложат общественные товары, либо поставят неадекватное их количество.

Обеспечение такими общественными благами часто осуществляется правительствами, а затраты финансируются за счет налогов, а не из доходов от продажи этих благ на рынке.

Невозможность распределения общественных благ через рынки связана с тем, что при отсутствии принудительной оплаты за эти блага производители не могут получить оплату от потребителей своих продуктов. Эти

173

блага оплачиваются через налоговую систему, ведь только государство имеет право взимать налоги, пошлины и сборы.

Сложность задачи заключается в том, что государству необходимо оценить оптимальное предложение общественных товаров в условиях полной неопределенности, так как принцип неисключаемости из потребления побуждает людей не обнаруживать свои предпочтения.

Спрос на общественные товары формируется не столько индивидуальными потребителями, сколько теми, кто выигрывает от их производства и соответствующего перераспределения доходов посредством государственного бюджета.

Общественный товар может перейти полностью или частично в разряд частного товара.

Деятельность государства имеет свои преимущества и недостатки в сфере создания и реализации общественных благ. К первым относится централизованное регулирование процесса их производства и распределение путем выделения необходимых ресурсов. Ко вторым относится неизбежная ограниченность средств, направленных на создание общественных благ, отсутствие экономических стимулов для эффективной работы, бюрократический стиль управления.

При производстве и предоставлении общественных товаров, как правило, складывается ситуация, когда государство, собрав налоги и превратив их в спрос, выступает в роли монопольного потребителя. Ему противостоит несколько крупных олигополий-подрядчиков, организующих предложение. Им ничего не стоит сговориться с государством относительно цены, размеров поставок и расходов. Закрытый, элитарный характер этого псевдорынка открывает дорогу финансовым злоупотреблениям, расточительному использованию ресурсов. И это вполне закономерно, так как сами характеристики чистого общественного товара таковы, что граждане оказываются отстраненными от его финансирования и распределения.

Помимо общественных товаров государство участвует в производстве смешанных и частных товаров. Обеспечиваемые государством товары, для которых существуют возрастающие предельные издержки на их производство для дополнительного потребителя, называются обеспечиваемыми государством частными товарами. В смешанной экономике существует несколько областей, в которых государство производит частные товары, сосуществуя с частным производством.

Значительная часть государственного сектора в сфере производства частных товаров – это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные. Другая часть – государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная.

Смешанные общественные блага нередко производятся и поставляются на основе сотрудничества и разделения функций между государством

174

и предпринимательским либо частным некоммерческим сектором. Это касается как источников финансирования, так и выполнения конкретных работ.

Когда речь идет о смешанных общественных благах, допустима и целесообразна постановка вопроса о минимизации участия государства в их создании и финансировании. Если менее ярко выражено свойство неисключаемости, имеет смысл проанализировать перспективы использования рыночных механизмов и предпринимательской инициативы. Если относительно узки границы несоперничества, ответственность государства за поставку общественного блага следует, как правило, сосредоточивать преимущественно на локальных уровнях и, по мере возможности, подключать механизмы добровольных коллективных действий. Решение последней задачи достигается обычно при посредстве благотворительных и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Анализ перспектив частичного замещения государства другими производителями общественных благ полезен, даже если он не опирается на точные количественные оценки, а только приблизительно очерчивает пределы, в которых удовлетворение потребностей в конкретном благе предполагает принуждение к коллективным действиям. Причем основным результатом анализа должно, как правило, становиться не само по себе решение об участии или полном самоустранении государства (последнее редко осуществимо в отношении большинства смешанных благ), а определение оптимальной меры и форм участия. Оценив, в какой мере данное благо или хотя бы некоторые существенные предпосылки его создания могут формироваться на основе предпринимательства, а также добровольной самоорганизации заинтересованных групп, можно добиться удовлетворения потребности при минимальных расходах бюджета.

Таким образом, общественными товарами называются товары, которые невозможно продать с помощью рыночных процедур, так как невозможно выделить индивидуальный спрос на данный товар. Следовательно, необходимо устранить именно эту проблему, т. е. государство должно финансировать их производство. При этом выбор производителя и контроль за их деятельностью должен осуществлять конечный потребитель товара, т. е. необходимо как можно более полно учитывать общественное мнение в процессе распределения.

Поддержка конкуренции очень сложный процесс.

В качестве базового механизма рыночных отношений конкуренция заставляет предпринимателей соперничать между собой и тем самым способствует достижению наилучших социальных и деловых результатов. Конкуренция ограничивает концентрацию экономической власти в одном центре и стимулирует удовлетворение нужд потребителя, удешевление продукции и повышение ее качества.

175

С точки зрения интересов общества, конкуренция выполняет ряд социально и экономически значимых функций:

1.Регулирующая функция – позволяет направлять основные производственные факторы в те сферы, где в них существует наибольшая потребность и где они могут быть использованы с максимальной эффективностью.

2.Мотивационная функция – позволяет стимулировать предпринимателей к выпуску наилучшей по качеству и цене продукции и снижению издержек производства.

3.Распределительная функция. В результате выпуска лучшей продукции предприниматель получает прибыль. Тем самым доход распределяется

впользу наиболее продуктивных предпринимателей.

4.Контрольная функция – позволяет экономической конкуренции ограничивать односторонние действия предпринимателей и предоставляет потребителю возможность выбора товаров (работ, услуг). В этом смысле конкурентный механизм не позволяет какому-либо предпринимателю безраздельно господствовать на рынке и диктовать потребителю свои условия.

5.Охранительная функция. Конкуренция выполняет функцию обеспечения безопасности предпринимателей. Наличие на том или ином рынке значительного числа конкурентов не позволяет одному из них ограничивать действие другого.

Институты, поддерживающие конкуренцию:

1.Право на информацию;

2.Право на принятие решений;

3.Независимость;

4.Гласность и общественный контроль.

Внастоящее время потенциал малого предпринимательства в России задействован слабо. По данным ООН, малым бизнесом в мире занято более 50 % населения, и его доля в ВВП развитых стран достигает 50 – 60 %. В 2001 г. число малых предприятий в России составило более 900 тыс., их доля в ВВП не превышает 12 %.

Для того, чтобы стимулировать и развивать конкуренцию, необходимо четко представить себе, каким критериям она должна соответствовать. Важнейшие из них были сформулированы в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках РФ (утверждена ПП РФ № 191 от 09.03.1994 г.) и сводится к следующему:

Во-первых, конкуренция предполагает действие на рынке имущественно и организационно независимых поставщиков товаров в количестве, достаточном для возникновения состязательности между ними.

Во-вторых, в условиях конкуренции необходимо существование имущественно и организационно независимых покупателей товаров в количестве, достаточном для формирования некоторого уровня платежеспособно-

176

го спроса. Число независимых потребителей может увеличиваться с помощью:

выделения самостоятельных субъектов-потребителей из состава юридического лица; выделения самостоятельных каналов товародвижения;

использование для продажи товаров публичных форм реализации. В-третьих, конкуренция предполагает, что поставщики и потребители

действуют экономически независимо.

И, наконец, в-четвертых, в условиях конкуренции отсутствуют экономические и другие препятствия в доступе к сырью, материалам, капиталам, трудовым ресурсам, технологиям, информационному обеспечению рыночных отношений и другим производственным ресурсам.

Анализ нормативных актов антимонопольных органов за период с 1991 г. до административной реформы 2004 г. выявил следующую тенденцию. Из более тысячи принятых актов лишь в тридцати документах упоминается одна из функций антимонопольных органов – развитие конкуренции в той или иной форме. И лишь два из них посвящены этим вопросам целиком.

Мы не беремся утверждать, что в направлении развития конкуренции ничего не делалось. Все-таки в структуре антимонопольных органов существовали соответствующие департаменты, в функции которых, главным образом, входило развитие конкуренции.

С 2004 г. в функции ФАС России не входит формирование и осуществление конкурентной политики в части создания и развития конкуренции.

На данный момент возникла ситуация, когда ни один орган государственной власти не является ответственным за развитие конкурентной среды. Формально можно говорить о том, что эти функции должны осуществляться Минэкономразвития России. Однако анализ Положения о нем показывает, что непосредственной функции по развитию конкуренции, созданию конкурентной среды на министерство не возложены.

Современная государственная конкурентная политика развивается в следующих направлениях:

1.Принятие мер, направленных на повышение антикоррупционного потенциала конкурентной политики.

2.Ужесточение административной ответственности за правонарушения

всфере конкуренции (штраф).

3.Сужение сферы, в которых государство выступает как хозяйствующий субъект, и где присутствие государства не является обязательно необходимым.

4.Внедрение принципов антимонопольного законодательства в других сферах.

5.Унификация и кодификация законодательства о конкуренции.

177

6.Повышение уровня защиты прав субъектов рынка.

Ксожалению ни одна из названых мер не касается сути проблемы – увеличения независимости хозяйствующих субъектов. В рамках данной конкурентной политике государство отстаивает свою роль в наказании и поощрении хозяйствующих субъектов, но не расширяет права хозяйствующих субъектов самостоятельно отстаивать свои права.

Таким образом, основой для эффективного выполнения функций государства в рыночной экономике является развитое гражданское общество, т. е. третичный сектор экономики.

5.3. Третичный сектор экономики

Следует внедрять институты, которые способствуют выражению и определению общественного мнения в целях оценки легитимности деятельности государства.

ВРоссии до сих пор государство – единственная общественная организация. Государство предлагает единственно правильный вариант решения проблем, и решать ее можно только так, и никак иначе. Инициатива на местах по-прежнему наказуема, а мнение конечного потребителя не учитывается, так как власть априори действует в интересах общества.

Вцелях повышения качества конечного результата контроль должны осуществлять конечные потребители, которые заинтересованы в получении конечного результата. Необходимо предоставлять потребителям право распоряжение государственными финансами и право контроля эффективности их использования и качества конечного результата. Для того, чтобы повысить надежность, достоверность и независимость мнения потребителей следует предоставлять данные права не отдельному потребителю, а их объединениям. Это снизит возможность влияния на потребителей со стороны государства (вероятность подкупа отдельного потребителя, личную заинтересованность и аффилирование власти и бизнеса), исключит возможность функционирования фирм-однодневок, обеспечит объективность информации и стабильный (длительный) характер принимаемых решений.

Экономический рост возможен при условии совпадения интересов государства и общества, т. е. при условии связи между целями государства

иинтересами общества, т. е. при условии соответствующей институциональной трансформации.

Воснове демократии лежит эффективно функционирующее гражданское общество, предусматривающее гражданский контроль за властью. Гражданское общество, по сути, система общественных отношений: институты гражданского общества представляют структурированную часть правовых, экономических и социальных частей общественной системы. Все это требует формирование правового поля, обеспечивающего появле-

178

ние граждан (а не подданных), реальных свобод и прав различным объединениям и институтам.

Формирование институтов гражданского общества – это прерогатива государства и начинать ее следует за счет передачи в управление этим институтам большей части профицита бюджета.

По Гегелю, гражданское общество вырастает на основе процесса кристаллизации частных интересов, при этом индивидуум является частью общества и успехи индивидуума есть достижения общества. В России власть никогда не любила неконтролируемую активность «снизу». В итоге увеличивается разрыв между личными и общественными интересами. Исторически все крупные перемены в России начинались «сверху».

Таким образом, трансформация экономической роли государства в современных условиях состоит не в увеличении государственных функций, а в формировании институтов гражданского общества.

Сильное государство – это обеспечение прав и свобод. Это восстановление достоинства каждого человека, особенно работающего, это традиции служения отечеству, это достижение политики и экономики, это контроль над управленческим аппаратом и его ответственность перед обществом. Только при соблюдении вышеперечисленного возможно избежать конфликтов между обществом и властью и добиться гражданского согласия, на базе которого возможен социально-экономический рост.

Наиболее общей моделью является двухсекторная модель, которая разграничивает общество и экономику на два сектора: частный и общественный. Существовали также определенные формы негосударственных общественных организаций, но в большинстве своем они были подчинены органам государственной власти. По сути, в общем виде модель данного типа состоит из двух секторов: государственного и не государственного.

Однако эта модель не отражает реальной сложности общества. В ней исключается из рассмотрения роль частных субъектов, действующих в рамках гражданской инициативы, преследующих общественные цели, но не связанных с официальными государственными структурами. Такие структуры обычно называют «третьим сектором». Они не являются государственными потому, что они могут существовать за счет финансирования из частного сектора и не поддерживаться государственными фондами. Они не являются частными коммерческими организациями, поскольку не ставят своей целью рост доходов. При этом собственно общественный сектор будет состоять из государственного сектора и «третьего сектора».

В странах, где превалирует частная собственность, и существуют или формируются рыночные отношения, всю экономику часто подразделяют на три сектора.

Первый сектор объединяет государственные и муниципальные организации, то есть организации, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Принято считать, что первый

179

сектор является бесприбыльным, то есть вся прибыль тратится на реализацию государственной и муниципальной политики.

Второй сектор – частные коммерческие организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Третий сектор – сеть некоммерческих организаций. Получение прибыли не является основной целью их деятельности, они не распределяют полученную прибыль среди своих участников, а тратят на цели деятельности организации. Создание и реализация общественных благ и услуг в рыночной экономике возлагается в значительной мере на некоммерческие организации, которые возникают и функционируют вследствие неэффективности рыночных отношений в ряде важнейших отраслей социальнобытовой и социальной инфраструктуры.

Если рассматривать экономику, исходя из критерия целевых ориентиров и характера деятельности, ее структура будет выглядеть несколько проще:

Государственный сектор, задачей которого является удовлетворение потребностей общества и его социальных слоев на базе сочетания в нем предпринимательских и некоммерческих сегментов и видов деятельности;

Муниципальный сектор, призванный удовлетворять потребности в услугах локальных групп населения, включающий некоммерческие и коммерческие сегменты. Структура организаций данного сектора отражает специфику соответствующих территорий и поселений;

Предпринимательский (коммерческий) сектор, включающий частные и смешанные структуры малого, среднего и крупного предпринимательства. Этот сектор является основой рыночной экономики, движущей силой ее развития; Сектор некоммерческих организаций, создаваемых по инициативе

групп населения в целях удовлетворения соответствующих потребностей или решения конкретных социальных и экономических проблем.

Вто же время, например, в США многие услуги, такие как, образование и медицинское обслуживание, оказываются хоть и на государственные или муниципальные средства, но реализуются силами организаций частного некоммерческого сектора. Там посчитали, что это выгоднее прямого участия государства в этой сфере. Ясно, что эта зона некоммерческого сектора может и должна расширяться. Без активного участия государства в этом процессе перехода услуг в руки частного некоммерческого сектора прогресс будет медленным.

В1993 году в США проводилась Программа по реформированию государственного управления. Принципы реформы государственного управления приведены ниже:

180