§ 2. Классификация нормативных правовых актов о правоохранительных органах по их юридической силе

Как отмечено, нормативные правовые акты о правоохранительной деятельности и органах, ее осуществляющих, как и государственные акты по другим сферам жизни государства и общества, выстраиваются в четкую иерархическую структуру.

Высшая юридическая сила, а поэтому главенствующая роль в системе нормативных правовых актов вообще и регулирующих правоохранительную деятельность в частности принадлежит закону. Законы РФ являются высшим императивным выражением и воплощением государственной воли российского общества.

Важнейшим среди законов и универсальным нормативным правовым актом, относящимся ко всем правовым дисциплинами, является Конституция.

Конституция представляет собой основной закон государства. Это закон, закрепляющий основополагающие общественные и экономические отношения. Конституция обладает высшей юридической силой, служит юридической базой всего законодательства. Все другие законы РФ должны ей соответствовать, не противоречить. Это касается не только актов федерального уровня, но и законодательства органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Конституция, распространяя свое действие на всю территорию РФ, олицетворяет собой государственную целостность, единство системы государственной власти.

Действующая Конституция РФ принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. В ней нашли отражение качественные изменения российского общества на рубеже 90-х годов XX столетия. В Конституции РФ закреплено новое государственное устройство.

В ней (гл. 7), исходя из принципа разделения властей, определены место и роль в государственном механизме, порядок образования и формирования Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, требования к кандидатам на должность судьи, закреплены организация и основные принципы правосудия. В этой же главе определены принципы организации и деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

Провозгласив человека, его права и свободы высшей ценностью, Конституция РФ (ст. 2) определила обязанностью государства защищать их. При этом права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются теперь не только в соответствии с Конституцией РФ, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 4 ст. 15).

Особой заботы со стороны государства, его правоохранительных органов требуют личные права и свободы граждан в двух сферах — неприкосновенности личности и неприкосновенности частной (личной) жизни каждого человека. Это комплексные институты конституционного права, имеющие «выход» на отраслевое, чаще — уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.

Институт неприкосновенности личности включает следующие правомочия: право на жизнь, телесную неприкосновенность, половую свободу и их защиту государством (ст. 20, ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 22 Конституции, гл. 16 УК), право человека на честь и достоинство, нравственную свободу, психическую неприкосновенность (ст. 21 Конституции РФ, ст. 9—11 УПК, ст. 127—130 УК), право человека на индивидуальную свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции, ст. 301, 302 УК) — полностью или частично реализуется в судопроизводстве.

Закрепленное Конституцией РФ право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23) включает ряд следующих полномочий: тайна интимной и иной личной жизни граждан (ст. 9 УПК) сохраняется при ведении уголовных дел; свобода уединения, свобода общения (ст. 46, 47 УПК); врачебная тайна (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья); адвокатская тайна (ст. 8 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»); соблюдение тайны усыновления (ст. 155 УК, ст. 273 ГПК) — принадлежит всем участникам процесса. Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23 Конституции), проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц (ст. 25 Конституции) — допускается только на основании судебного решения.

К ним примыкает группа конституционно-процессуальных и уголовно-правовых конституционных прав личности (ст. 48—51, 54 Конституции), обязанность защищать которые, как и перечисленные личные права и свободы граждан улежит на всех государственных органах, в том числе и на правоохранительных как части государственного аппарата.

Большинство принципов правосудия (осуществление правосудия только судом, презумпция невиновности, независимость судей, участие граждан в осуществлении правосудия и др.) получили свое развитие в других законах.

Конституция РФ имеет прямое действие (ч. 1 ст. 15). Прямое действие Конституции РФ обязывает суды, другие государственные органы обосновывать свои акты и действия, прежде всего, ее нормами. На практике, к сожалению, это еще не получило широкого распространения. В целях восполнения указанного упущения Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении дал судам на этот счет специальное разъяснение.¹⁴ Например, нет никаких препятствий к прямому применению положения о том, что «каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения» (ч. 2 ст. 48). То же самое касается применения ст. 51 Конституции РФ, согласно которой никто не обязан свидетельствовать против своего супруга и близких родственников. В связи с вступлением в действие нового УПК данные конституционные положения нашли в нем свою реализацию в ст. 49 о допуске защитника с указанных моментов, п. 49 ст. 5, п.1 ч. 4 ст. 56 о свидетельском иммунитете и др.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ (ст. 56, 65, 66, 70, 76, 84, 87, 88, 103, 108, 114, 118, 128, 135, 136, 137). Чаще всего они носят комплексный характер. Некоторые из них уже приняты, например, о Конституционном Суде РФ, о судебной системе, об арбитражных судах, о военных судах, о чрезвычайном положении.

Третью ступень занимают федеральные законы РФ, которые по своей значимости и сфере регулирования правоохранительной деятельности существенно различаются, но ко всем им предъявляется общее требование — они не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). К ним относятся отраслевые кодексы — АПК, ГПК, ТК, КоАП, УИК, УК, УПК, а также такие законы комплексного характера, как о милиции, о прокуратуре, о статусе судей, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Все федеральные законы (федеральные конституционные, федеральные), как и Конституция РФ, имеют верховенство на всей территории РФ. Это означает, что в случае коллизии законов (взаимного несоответствия правовых норм, регулирующих одинаковые общественные отношения) федерального уровня и субъектов РФ действуют первые. Акты этого уровня регулируют важнейшие вопросы организации осуществления всех функций правоохранительной деятельности. Авторитет принимаемых правоохранительными органами решений подкрепляется авторитетом закона. Противоречия законов федерального уровня Конституции РФ и внутри них призван разрешать Конституционный Суд РФ в пользу Конституции РФ. Другим судам дано право не применять при рассмотрении конкретных дел законы, в том числе и федеральные, если, по мнению судов, они (законы) не соответствуют Конституции РФ.

Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регулировании правоохранительной деятельности значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. Так, они вправе издавать законы, дополняющие и развивающие указанные основы законодательства о нотариате или по вопросам организации адвокатуры.

Важно отметить, что иногда нормативный характер носят и постановления высшего законодательного (представительного) органа РФ. В правоохранительной сфере таким примером могут служить постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 г. «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов»¹⁵ и от 28 июня 2000 г. «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 —1945 годов».¹⁶ В связи с поступавшими с мест запросами правоохранительных органов и жалобами граждан о порядке применения указанных постановлений они стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Аргументируя свою позицию в части признания ряда пунктов указанных постановлений Государственной Думы не соответствующим Конституции РФ, Суд отметил, что «все конституционно оправданные цели такой гуманистической акции, как амнистия, невозможно обеспечить без соблюдения установленной процедуры принятия акта об амнистии, гарантирующей как объективное отражение в его нормативных положениях действительной воли объявляющего амнистию представительного органа, так и ее формирование на основе достаточной и достоверной информации.

Нарушение общеправовых требований при проведении амнистии, повлекшее определенные неблагоприятные последствия, является основанием для решения вопроса о правовых компенсаторных средствах и механизмах — как в формах, предусмотренных действующим законодательством, так и в формах, установление которых возможно на основе специального регулирования».¹⁷

Следующая ступень в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих правоохранительную деятельность, — указы, и распоряжения Президента РФ. В отличие от закона, который всегда является нормативным правовым актом, указы Президента РФ могут носить и ненормативный характер.

Они занимают главенствующее место среди подзаконных актов, ибо в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Нормативные указы Президента РФ — подзаконные акты и, согласно ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить ей и федеральным законам. Чаще всего применительно к рассматриваемой сфере правового регулирования Президент РФ принимает указы в целях обеспечения тех или иных законов, регулирующих деятельность тех правоохранительных органов, которые входят в состав исполнительной ветви власти. Например, Указом Президента РФ от 01.08.2007 №1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» был создан Следственный комитет¹⁸. А Указом Президента РФ №1313 от 13.10.2004 «Вопросы Министерства юстиции РФ»¹⁹ утверждено Положение о Минюсте и т. п.

Индивидуальными (ненормативного характера) указами Президент РФ назначает на государственную должность в правоохранительных органах, например, министров, их заместителей, судей федеральных судов, за исключением судей Конституционного Суда РФ.

К нормативной базе курса относятся также и постановления Правительства РФ. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами более высокого уровня. Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ. К примеру, постановлением Правительства РФ №534 от 22.08.2005 было утверждено Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

К подзаконным нормативным правовым актам относятся решения коллегий, приказы, инструкции, постановления, издаваемые Генеральным прокурором, федеральными органами исполнительной власти и др. Они касаются конкретизации действий сотрудников этих органов при применении каких-либо норм закона. Примерами нормативных актов данного уровня могут служить приказ прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В отдельных случаях ведомственные акты утверждаются совместно руководителями нескольких правоохранительных органов и других органов. Примерами могут служить Инструкция о едином учете преступлений, Правила судебно-медицинской экспертизы тяжести вреда здоровью и по вопросам работы с вещественными доказательствами в судах и других правоохранительных органах. Такие акты принято называть межведомственными.

Возрастающую роль в регламентации правоохранительной деятельности и органов, ее осуществляющих, занимают решения Конституционного Суда РФ, которые обязательны на всей территории РФ и для всех органов государственной власти и должностных лиц. Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов и иных органов. Его решения могут повлечь за собой утрату силы правового акта, противоречащего Конституции РФ. Такое решение может коснуться и нормативного правового акта, регламентирующего правоохранительную деятельность.

В правоохранительной деятельности, в том числе и при отправлении правосудия, нередки затруднения в применении норм закона. Верховный Суд РФ изучает и обобщает судебную практику, анализирует судебную статистику. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ на него возложена обязанность по даче разъяснений по вопросам судебной практики. Они имеют существенное значение как для правосудия, так и для органов расследования, прокуроров. В этом можно убедиться, ознакомившись с постановлениями Пленума Верховного Суда РФ, например, от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», от 27 января и 11 июня 1999 г. «О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК)», «О практике назначения судами уголовного наказания» и др.

Наконец, еще одно важное обстоятельство в связи с рассматриваемым вопросом. Международные договоры России (например, о правовой помощи по уголовным делам — о порядке сношения судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими учреждениями иностранных государств), наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, являются в соответствии с российской Конституцией (ч. 4 ст. 15) составной частью правовой системы РФ (в большинстве случаев они нашли отражение в законодательстве о правоохранительной деятельности). Это означает, что в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует РФ, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором.