§ 5. Источники финансового права

Особая роль в регулировании финансовых отношений отводится Конституции Российской Федерации, а также конституциям и уставам субъектов Российской Федерации. Это вызвано, прежде всего, необходимостью закрепления конституционных ограничений публичной власти, моделирующей имущественные (денежные) отношения с собственным участием, в которых государственные и муниципальные органы уполномочены в одностороннем порядке принимать решения, обязательные для другой стороны. Кроме того, учитывая публичное предназначение формируемых государством и муниципальными образованиями фондов денежных средств, в демократическом социальном правовом государстве важным становится закрепление таких конституционных положений, которые гарантировали бы наиболее полное удовлетворение интересов общества в процессе публичной финансовой деятельности, а также обеспечивали бы необходимую самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в решении финансовых вопросов.

<QUEST8< FONT>В связи с этим особое значение в регулировании финансовых отношений имеют положения Конституции РФ:

1. содержащие основные принципы осуществления налоговых изъятий и устанавливающие тем самым пределы ограничения частной собственности в процессе налогообложения (ст.ст. 8, 19, 57, 74, 75, 104, 106 Конституции РФ);

2. устанавливающие основы разграничения полномочий в финансовой сфере между Российской Федерацией, субъектами российской Федерации и муниципальными образованиями (ст.ст. 71, 72, 73, 75, 132 Конституции РФ);

3. закрепляющие основы разграничения финансовой компетенции между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и обеспечивающие тем самым баланс политических сил в решении финансовых вопросов (ст.ст. 75, 104, 106, 114 Конституции РФ);

4. устанавливающие денежную единицу в Российской Федерации и исключительное право Центрального Банка РФ на денежную эмиссию (ст. 75 Конституции РФ).

<QUEST9< FONT>Важно обратить внимание на тенденцию, связанную с относительно автономным развитием систем источников, регулирующих отдельные подотрасли и институты финансового права. В настоящее время отсутствует какой-либо нормативно-правовой акт, посвященный регулированию финансовых отношений, являющихся предметом разных подотраслей и институтов финансового права. Поэтому представляется возможным говорить о системе источников налогового права, системе источников бюджетного права и системе источников, регулирующих организацию денежного обращения, объединяемых в целом в систему источников финансового права.

Система финансового законодательства. Главенствующее место в системе источников финансового права после Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ занимают акты финансового законодательства. С учетом обозначенной выше тенденции в развитии источников финансового права, в системе финансового законодательства относительно автономное положение занимают налоговое законодательство, бюджетное законодательство и законодательство, регулирующее организацию денежного обращения. Причем нужно заметить, что законодатель в финансовой сфере использует термин «законодательство» именно в узком смысле слова, относя к нему лишь законы и соответствующие акты представительных органов местного самоуправления (ст. 1 Налогового кодекса РФ, ст. 2 Бюджетного кодекса РФ). (Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) (с изм. и доп. от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20, 22 августа, 4 октября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая, 3, 6, 18, 29, 30 июня, 1, 18, 21, 22 июля, 20 октября, 4 ноября, 5, 6, 20, 31 декабря 2005 г., 10 января, 2, 28 февраля, 13 марта, 3, 30 июня, 18, 26, 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3824.) (Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (БК РФ) (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января, 2 февраля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823.)

В последние годы проводилась кодификация налогового и бюджетного законодательства, результатом которой явилось принятие и вступление в законную силу Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ. Наряду с кодексами в системы налогового и бюджетного законодательства включаются иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления. Нормы, регулирующие организацию денежного обращения, содержатся, прежде всего, в Федеральном законе № 86-ФЗ от 10.07.2002 «О Центральном Банке Российской Федерации». (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изм. и доп. от 10 января, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 23 декабря 2004 г., 18 июня, 18 июля 2005 г., 3 мая, 12 июня 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 июля 2002 г. N 28 ст. 2790.)

Подзаконные акты в системе источников финансового права. <QUEST10< FONT>Роль подзаконных актов различна в регулировании разных подотраслей и институтов финансового права. Так, в налоговом праве реализована попытка создания законодательства прямого действия, исключающего необходимость подзаконного правового регулирования. Такой подход вызван необходимостью соблюдения конституционных пределов ограничения права частной собственности в процессе налогообложения и закреплением принципа установления налогов исключительно законами (актами законодательных (представительных) органов власти).

Ст. 4 Налогового кодекса РФ существенно ограничила нормотворчество органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления в налоговой сфере, допуская его только при определенных условиях. Эти органы могут издавать в пределах своей компетенции акты лишь по вопросам, связанным с налогообложением и сборами; только в случаях, прямо предусмотренных налоговым законодательством; не изменяя и не дополняя при этом налоговое законодательство.

В бюджетной сфере роль подзаконных актов, напротив, весьма велика. Ст. 3 Бюджетного кодекса РФ прямо предоставляет Президенту РФ, органам исполнительной власти и исполнительным органам местного самоуправления осуществлять нормативное регулирование бюджетных отношений. В частности, Министерство финансов РФ издает многочисленные приказы, детализирующие процесс исполнения федерального бюджета.

В сфере регулирования отношений по организации денежного обращения особая роль отводится нормативным актам Центрального Банка РФ. Несмотря на то, что Банк России формально не относится к органам государственной власти, его акты, будучи обязательными для всех органов и лиц, которым они адресованы, признаются актами государственного управления.

Иные источники финансового права. Важную роль в регулировании финансовых отношений играют международные договоры Российской Федерации. В частности, речь идет о заключенных Россией с другими государствами двусторонних договорах об избежании двойного налогообложения. Нормы финансового законодательства закрепляют общее правило, согласно которому в случаях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора (ст. 7 НК РФ; ст. 4 БК РФ).

Что касается договоров Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как источников права в налогово-бюджетной сфере, то следует констатировать, что их эпоха уходит в прошлое. Изменение отношения законодателя к таким двусторонним договорам нашло отражение в ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г. N 42 ст. 5005.) Эта статья допускает заключение договоров о разграничении полномочий только, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой этими особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено Федеральным законом. При этом сам договор утверждается федеральным законом.

В бюджетной сфере ст. 31.1 БК РФ прямо закрепляет, что договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Источниками финансового права могут быть признаны и правовые позиции Конституционного Суда РФ. Особую роль такие правовые позиции играют в налоговой сфере. Достаточно сказать, что Конституционный Суд РФ в своих актах, касающихся вопросов конституционности тех или иных положений налогового законодательства, на основе толкования норм Конституции РФ сформулировал основополагающие принципы налогообложения, которые впоследствии были включены в ст. 3 НК РФ в качестве основных начал законодательства о налогах и сборах.