- •§ 1. Понятие финансов
- •§ 2. Публичные и частные финансы. Публичные финансы и казна
- •§ 3. Публичная финансовая деятельность
- •§ 4. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность
- •Тема 2 фп в системе российского права
- •§ 1. Предмет финансового права
- •§ 2. Метод финансового права
- •§ 3. Финансовые правоотношения
- •§ 4. Место финансового права в системе российского права
- •§ 5. Источники финансового права
- •Тема 3: Сбалансированность бюджетов
- •§ 1. Сбалансированность бюджетов
- •Тема 4: бс рф
- •1. Понятие бюджетной системы рф
- •§ 2. Структура бюджетной системы рф
- •§ 3. Принципы бюджетной системы
- •Тема 5:Правовые основы доходов и расходов бюджета
- •§ 1. Бюджетная классификация
- •§ 2. Понятие и классификация доходов бюджетов
- •§ 3. Налоговые доходы бюджета
- •§ 4. Неналоговые доходы бюджетов
- •5. Понятие и виды расходов бюджетов
- •§ 6. Формы расходов бюджетов
- •§ 8. Ассигнования на социальное обеспечение населения
- •§ 9. Субсидии в системе форм расходов бюджетов
- •10. Бюджетные инвестиции
- •Тема 6: бп
- •§ 1. Бюджетное право в системе финансового права
- •§ 2. Понятие бюджетных правоотношений
- •3. Источники бюджетного права
- •§ 4. Понятие и система бюджетного законодательства
- •§ 5. Действие бюджетного законодательства во времени и пространстве
- •§ 6. Роль подзаконных актов в регулировании бюджетных отношений
- •§ 7. Разграничение компетенции в бюджетной сфере
- •Тема 7: Пр основы гос и мун долга
- •1. Правовые основы государственного и муниципального долга
- •Тема 8: Бюджетный процесс в рф
- •§ 1. Понятие бюджетного процесса и его участники
- •§ 2. Разграничение компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в бюджетном процессе
- •§ 3. Правовой статус главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств
- •§ 4. Правовой статус администраторов доходов бюджета
- •§ 5. Правовой статус получателя бюджетных средств
- •§ 6. Правовой статус бюджетного учреждения как участника бюджетного процесса
- •§ 7. Участие Центрального банка рф и кредитных организаций в бюджетном процессе
- •§ 8. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов
- •9. Правовые основы исполнения бюджетов
- •§ 10. Исполнение бюджета по расходам
- •§ 11. Отчетность об исполнении бюджета
- •Тема 9: Гос и мун финн контроль
- •§ 1. Понятие и значение государственного финансового контроля
- •§ 2. Формы и методы государственного финансового контроля
- •§ 3. Финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами власти
- •§ 4. Финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами власти
- •Тема 10: Гос принуждение в бюджетной сфере
- •§ 1. Понятие и виды нарушений бюджетного законодательства
- •§ 2. Меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства
- •§ 3. Полномочия государственных и муниципальных органов по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства
- •Тема 11: Межбюджетные отношения
- •§ 1. Понятие и принципы межбюджетных отношений
- •§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
- •§ 4. Основания и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов рф
- •§ 5. Основания и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов
- •Тема 12: Правовые основы денежного обращения в России
- •§ 1. Понятие денежной системы. Денежная единица Российской Федерации
- •§ 2. Порядок эмиссии наличных денег
- •§ 3. Регулирование и организация денежного обращения
- •§ 4. Правила ведения кассовых операций
- •Тема 13: Правовые основы валютного регулирования и валютный контроль
- •§ 1. Понятие валюты и валютных ценностей
- •§ 2. Понятие валютной операции. Понятие валютного регулирования. Правила осуществления валютных операций
- •§ 3. Понятие и основные направления валютного контроля. Органы валютного контроля и агенты валютного контроля
- •Методика итоговой аттестации по финансовому праву.
Тема 8: Бюджетный процесс в рф
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его участники
Существуют два основных подхода к пониманию процесса в праве. С точки зрения узкого подхода, процесс представляет собой юрисдикционную деятельность по разрешению уполномоченными государственными органами (должностными лицами) споров в соответствующих сферах отношений либо применению установленных законом мер государственного принуждения. Такое понимание характерно, прежде всего, для уголовного или гражданского процесса. Аналогичным образом ряд специалистов понимает и административный процесс. (См., например, Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1984. С.12-17). Широкий подход к определению содержания процесса получил известное распространение в административном праве и исходит из понимания процесса как правоустановительной, правоприменительной деятельности. (См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.730-731). В этом случае процесс понимается скорее как административно-процедурная деятельность, как порядок разрешения органами исполнительной власти индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
На фоне приведенных подходов отчетливо проявляется специфика бюджетного процесса. В соответствии с частью 9 статьи 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Как следует из приведенного определения, бюджетный процесс охватывает законотворческую (правотворческую) деятельность, направленную на принятие закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и (или) плановый период; управленческую деятельность, в рамках которой обеспечивается исполнение запланированных показателей закона (решения) о бюджете; контроль за таким исполнением, организуемый как законодательными (представительными), так и исполнительными органами власти; и, наконец, деятельность по формированию учета и отчетности об исполнении бюджетных показателей. Таким образом, бюджетный процесс призван обеспечивать принятие и последующее исполнение специального закона (решения) – о бюджете, назначение которого выражается в создании надлежащих финансовых условий для своевременного и полного исполнения расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.
Организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования становится одной из важнейших задач реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, концепция которого была одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Это предполагает жесткую увязку обязательств, принимаемых публично-правовым образованием на основании закона, иного нормативно-правового акта или договора (соглашения), с обеспеченностью их достаточным бюджетным финансированием. Иными словами, суммарный объем денежных обязательств, принятых публично-правовыми образованиями перед физическими и юридическими лицами, публично-правовыми образованиями и субъектами международного права, должен соответствовать бюджетным возможностям по их выполнению.
<QUEST1< FONT>Важное значение в связи с этим приобретает разграничение обязательств на действующие и принимаемые. Действующими обязательствами признаются те, которые приняты и включены в реестр расходных обязательств соответствующего публично-правового образования еще до составления закона (решения) о бюджете на очередной год и (или) плановый период. В свою очередь, принимаемые обязательства могут быть включены в этот реестр в случае выделения на них ассигнований за счет средств бюджета, оставшихся не распределенными после обеспечения финансированием всех действующих обязательств публично-правового образования. Такой подход предотвращает появление у публичного субъекта обязательств, не обеспеченных финансированием.
Ядром концепции реформирования бюджетного процесса признается внедрение методов планирования и финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. Речь идет о таком механизме, при котором при подготовке проекта бюджета определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты теми или иными государственными органами в результате расходования бюджетных средств, исходя из возложенных на них задач и функций. Наряду с этим определяется и система показателей, на основе которых будет осуществляться мониторинг достижения этих целей в процессе исполнения бюджета. Таким образом, оценка деятельности соответствующих государственных органов по распоряжению средствами бюджета будет осуществляться на основе достижения ими публично значимых и количественно измеримых результатов. В свою очередь, повышение ответственности государственных органов за результативное использование бюджетных средств предопределяет предоставление им большей свободы в самостоятельном определении тех конкретных направлений использования средств бюджета, которые обеспечат достижение соответствующего результата.
В целях внедрения новых методов планирования и финансирования бюджетных расходов в настоящее время осуществляется переход к среднесрочному многолетнему бюджетному планированию. В этих условиях бюджет на очередной финансовый год рассматривается в качестве составной части ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового плана («метод скользящей трехлетки»). Так, Федеральным законом от 24 июля 2007 года №198-ФЗ впервые утвержден федеральный бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов. Это обеспечит преемственность и предсказуемость в распределении бюджетных ассигнований, а значит, позволит государственным и муниципальным органам, а также бюджетным учреждениям строить свои взаимоотношения с контрагентами по государственным (муниципальным) контрактам на долговременной основе. Вместе с тем сохраняется возможность внесения ежегодных корректировок в показатели, утвержденные на плановый период.
Бюджетный процесс предполагает строгую последовательность в реализации органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также иными его участниками своих полномочий. Это предопределяет деление бюджетного процесса на стадии, каждая из которых получает в Бюджетном кодексе РФ самостоятельную правовую регламентацию. Анализ соответствующих положений Бюджетного кодекса РФ позволяет выделить следующие стадии бюджетного процесса:
стадия составления проекта бюджета;
стадия рассмотрения и утверждения бюджета;
стадия исполнения бюджета;
стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Каждая из стадий бюджетного процесса характеризуется своим составом участников с учетом реализуемых на соответствующем этапе задач. При этом бюджетное законодательство исходит из строгого разграничения полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов в бюджетном процессе. Такое разграничение строится на конституционном принципе разделения властей и приобретает в финансовом праве особую значимость, поскольку позволяет достичь некоторого баланса политических сил в решении финансовых вопросов и обеспечить использование публичных финансовых ресурсов именно в публичных интересах. Поэтому рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении отнесено к исключительной компетенции законодательных (представительных) органов (статья 153 БК РФ), а составление и исполнение бюджетов, а также составление отчета об исполнении бюджета – к исключительной компетенции исполнительных органов государственной власти (исполнительных органов местного самоуправления) (статья 154 БК РФ).
Особое место в системе участников бюджетного процесса на федеральном уровне занимает Президент РФ (пункт 1 статьи 152 БК РФ), который на основе выработанных им направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодным бюджетным посланием, на котором основывается составление федерального бюджета на очередной финансовый год. (См., например: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 года «О бюджетной политике в 2008-2010 годах».)
Существенные изменения в определении состава участников бюджетного процесса связаны с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ. До внесения указанным законом в Бюджетный кодекс РФ изменений, его положения позволяли выделять, с одной стороны, участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями, а с другой - не имеющих таких полномочий. В частности, к участникам, не обладающим бюджетными полномочиями, статья 152 БК РФ в прежней редакции позволяла отнести получателей бюджетных средств. В свою очередь, государственные и муниципальные органы, а также Центральный банк РФ были включены в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. Это позволяло полагать, что обладание бюджетными полномочиями связывается с наделением соответствующих участников бюджетного процесса правом принятия односторонне-властных решений в бюджетной сфере.
С 1 января 2008 года Бюджетный кодекс РФ уточняет состав участников бюджетного процесса и приводит их закрытый перечень. В соответствии с пунктом 1 статьи 152 БК РФ участниками бюджетного процесса признаются:
Президент РФ;
высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
Центральный банк РФ;
органы государственного (муниципального) финансового контроля;
органы управления государственными внебюджетными фондами;
главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
главные администраторы (администраторы) доходов бюджета
главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
получатели бюджетных средств.
Особое внимание следует обратить на то, что в соответствии с новыми подходами законодателя все участники, включая получателей бюджетных средств, наделяются бюджетными полномочиями, под которыми часть 28 статьи 6 БК РФ понимает установленные Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Несмотря на известную расплывчатость приведенной формулировки, она явно не связывает наделение соответствующих субъектов бюджетными полномочиями с обязательным предоставлением им прав на принятие односторонне-властных решений в бюджетной сфере.
Представляется, что системное восприятие положений Бюджетного кодекса РФ позволяет понимать наделение получателей бюджетных средств бюджетными полномочиями в смысле определения объема их прав на принятие и (или) исполнение обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Иными словами, бюджетные полномочия получателей представляют собой их права и обязанности в связи с использованием средств соответствующего бюджета в целях принятия и (или) исполнения ими расходных обязательств.
Особенности правового статуса различных участников бюджетного процесса рассматриваются в последующих разделах.