§ 4. Понятие и система бюджетного законодательства

<CLOSETEST4< FONT>Бюджетное законодательство Российской Федерации составляют акты представительных органов государственной власти и местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения. Состав и структура бюджетного законодательства определена ст. 2 БК РФ:

• федеральные законы;

• законы субъектов федерации;

• акты представительных органов местного самоуправления.

Представительные органы каждого уровня публичной власти осуществляют издание актов бюджетного законодательства в пределах полномочий соответствующих публичных субъектов, установленных ст.ст. 7, 8 и 9 БК РФ. Федеральное Собрание России закрепляет в форме федерального закона общие принципы организации и функционирования бюджетной системы России, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, утверждает федеральный бюджет и отчет о его исполнении и т. д. [9] Законодательные органы субъектов федерации устанавливают основные положения бюджетного процесса в соответствующем субъекте федерации, ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъекта федерации, регулирующих бюджетные отношения; утверждают бюджет субъекта федерации и отчет о его исполнении и т. д. Представительные органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс на уровне муниципального образования, утверждают муниципальный бюджет и отчет о его исполнении и пр.

Федеральное бюджетное законодательство включает в себя Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, иные федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения.

<OPENTEST9< FONT>Особое место в системе бюджетного законодательства занимает Бюджетный кодекс РФ, принятый 31 июля 1998 года с последующими многочисленными дополнениями и изменениями. В соответствии с Федеральным законом от 09.07.1999 г. № 159-ФЗ «О введение в действие БК РФ» Бюджетный кодекс РФ вступил в силу с 01.01.2000 года. Бюджетный кодекс РФ регулирует вопросы бюджетной системы России, бюджетного процесса, государственного и муниципального контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Особенностью этого кодифицированного акта является то, что помимо общих правовых норм, касающихся регулирования бюджетных отношений всех уровней бюджетной системы (федерального, регионального и местного), БК РФ содержит отдельные главы, посвященные регулированию бюджетных отношений на федеральном уровне бюджетной системы. (гл.гл. 19, 22, 23, 25 БК РФ).

<CLOSETEST5< FONT>Помимо БК РФ в состав федерального бюджетного законодательства входят федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год. БК РФ предусматривает, что федеральные законы о федеральном бюджете должны приниматься в соответствии с этим кодексом и не противоречить ему. Вопрос о соотношении постоянного финансового законодательства и ежегодного закона о бюджете был предметом исследования российских специалистов в области финансового права еще в конце ХIХ века. В. А. Лебедев, заслуженный профессор Императорского Санкт-Петербургского университета, подробно обосновал идею о том, что периодический финансовый закон (закон о бюджете на соответствующий год) всегда должен соответствовать постоянному финансовому законодательству и не должен его изменять. Современный российский законодатель в ст. 2 БК РФ закрепил именно такой способ соотношения финансовых законов: закон о бюджете не должен противоречить БК РФ и в случае противоречия применяется норма кодекса. Этот подход к решению вопроса использовал и Конституционный Суд РФ, который признал, что федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода, устанавливающий на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности доходы и расходы Российской Федерации на определенный период. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов и тем более - лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве - в силу вытекающих из Конституции РФ требований - федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами (См. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского"). Несмотря на норму ст. 2 БК РФ и правовую позицию Конституционного Суда РФ федеральные законы о федеральном бюджете в последние годы продолжают содержать нормы, приостанавливающие действие отдельных статей БК РФ. Некоторые нормы БК РФ приостанавливаются из года в год, как, например, п.п. 1 и 3 ст. 223, п.п. 1 и 3 ст. 224 БК РФ (См. П. 1 ст. 126 Федерального закона от 23.12.2004 №173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год»).

Можно привести примеры, когда федеральный закон о федеральном бюджете вводит иные правила, чем, предусмотренные БК РФ (См. П. 2 ст. 5 БК РФ и ст. 130 федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год» № 189-ФЗ от 26.12.2005). Приходиться констатировать, что федеральный законодатель далеко не всегда придерживается правил соотношения норм Бюджетного кодекса РФ и норм федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, установленных БК РФ и поддержанных решением Конституционного Суда РФ.

Помимо БК РФ, федеральных законов о федеральном бюджете бюджетное законодательство включает в себя иные федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Эти законодательные акты могут быть подразделены на два вида: федеральные законы, специально посвященные регулированию бюджетных отношений (ФЗ «О бюджетной классификации»), и федеральные законы, в основном, посвященные иным вопросам, но содержащие при этом отдельные нормы бюджетного права (ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).

<CLOSETEST10< FONT>На региональном уровне в состав бюджетного законодательства входят законодательные акты субъектов РФ: законы о бюджете субъекта РФ на соответствующий год и иные законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения. Законы о бюджете на соответствующий год субъектов РФ принимаются законодательными (представительными) органами субъекта федерации с соблюдением норм, установленных главами 20 и 21 БК РФ. Федеральное законодательство предусматривает в некоторых случаях обязательность принятия субъектом федерации законодательного акта (ст.ст. 11, 272 БК РФ). По некоторым иным вопросам федеральный законодатель устанавливает право субъекта федерации на принятие законодательных актов в целях детализации правового регулирования определенных бюджетных отношений (ст. 27, 58 БК РФ). В субъектах федерации принимаются как законодательные акты, специально посвященные регулированию бюджетных отношений, так и законодательные акты, содержащие отдельные нормы бюджетного права .

Акты представительных органов местного самоуправления, хотя и не являются законами в собственном смысле слова, отнесены к актам бюджетного законодательства, т.к. выполняют в бюджетной сфере на местном уровне такую же функцию, что и закон на уровне федерации и региона. Представительные органы местного самоуправления принимают не только акты о местном бюджете на соответствующий год, но и нормативно-правовые акты, специально посвященные регулированию бюджетных отношений. Полномочия по принятию таких нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления установлены в федеральном законодательстве (ст. 63 БК РФ) и в законодательстве субъектов Российской Федерации (ст.ст. 26, 38 закона СПб от 07.06.2005 г. № 237-30 «Об организации местного самоуправления в г. Санкт-Петербурге»).

<QUEST4< FONT>Законодательно <OPENTEST1< FONT>закреплено особое место кодифицированного законодательного акта в системе бюджетного законодательства. Все акты бюджетного законодательства не могут противоречить БК РФ. В случае