§ 3. Финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами власти

Законодательная ветвь власти обладает контрольными полномочиями в финансовой сфере. Законодательные (представительные) органы власти осуществляют непосредственный финансовый контроль и опосредованный – через создаваемые (учреждаемые) специальные контрольные органы для проведения внешнего аудита бюджетов (ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 августа).

<QUEST8< FONT>Непосредственный финансовый контроль. Данный вид контроля осуществляется на всех этапах бюджетного процесса:

• на этапе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам – предварительный контроль;

• на этапе исполнения бюджета на парламентских слушаниях и в связи с депутатскими запросами по отдельным вопросам – текущий контроль;

• на этапе рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов – последующий контроль.

При проведении предварительного контроля законодательные (представительные) органы власти имеют право получать от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимые сопроводительные материалы при утверждении проектов законов (решений) в финансово-бюджетной сфере. В процессе рассмотрения проектов законов (решений) оценивается не только их соответствие законодательству, но и их целесообразность и потенциальная эффективность. Основной мерой реагирования в случае несоответствия предлагаемого проекта закона (решения) названным требованиям является отклонение проекта по результатам рассмотрения в очередном чтении.

В рамках текущего финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, направляются парламентские, депутатские запросы органам, исполняющим бюджеты, по поводу предоставления оперативной информации об их исполнении (например, ст.ст. 13, 14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. 9 мая. № 2. Ст. 74), проводятся парламентские слушания, которые могут заканчиваться принятием рекомендаций (например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. 16 февраля. № 7. Ст. 801). Предоставление должностными лицами органов государственной власти запрашиваемой информации является обязательным, а невыполнение этих обязанностей влечет привлечение к ответственности (например, ст. 17.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря). При выявлении нарушений бюджетного законодательства материалы могут быть переданы в правоохранительные органы для применения соответствующих мер принуждения, поскольку самостоятельных полномочий принудительного характера у законодательных (представительных) органов власти нет.

И, наконец, в рамках последующего контроля представительный орган рассматривает представленный исполнительной ветвью власти проект закона (решения) отчета об исполнении бюджета (ст. ст. 264.5, 264.6, 264.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 августа).

<QUEST9< FONT>До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом должна быть проведена внешняя проверка соответствующим контрольным органом представительного органа (ст. ст. 264.4, 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 августа).

<QUEST10< FONT>Только после получения результатов проверки указанного отчета (заключения контрольного органа) представительный орган принимает одно из двух решений:

• об утверждении отчета об исполнении бюджета;

• об отклонении отчета об исполнении бюджета.

Основанием отклонения отчета является несоответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете.

Однако ни количественные, ни качественные характеристики нарушений, на основании которых отклоняется отчет, законодательно не установлены, и до настоящего времени на федеральном уровне не был отклонен ни один отчет об исполнении федерального бюджета, хотя ежегодно Счетная палата РФ в своих отчетах отмечает выявленные случаи нарушения бюджетного законодательства.

На федеральном уровне контрольные полномочия палат Федерального собрания Российской федерации закреплены в главах 22, 25.2 и 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (Российская газета. 1998. 12 августа).

<QUEST11< FONT>Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации устанавливаются на уровне субъекта Федерации (п. 9 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. 18 октября. № 42. Ст. 5005).

Представительный орган муниципального образования также наделяется правом контроля за исполнением бюджета (ст. ст. 14, 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября).

Финансовый контроль, осуществляемый контрольными органами, создаваемыми законодательными представительными органами власти

Федеральные органы финансового контроля

Постоянно действующим органом финансового контроля, образуемым и подотчетным Федеральному Собранию Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата) (Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 14 января).

Счетная палата осуществляет контроль на всех стадиях бюджетного процесса.

Например, на стадии рассмотрения проектов финансовых правовых актов, в рамках предварительного контроля, задачами Счетной палаты являются:

• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

• финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В случае выявления отклонений от требований законодательства в финансовой сфере на этапе рассмотрения проектов нормативно-правовых актов Счетная палата представляет заключения палатам Федерального Собрания РФ, но не принимает участия в принятии решения.

<QUEST12< FONT>Контрольная деятельность Счетной палаты в рамках текущего контроля отличается от иных видов финансово-контрольной деятельности следующими признаками:

1. задачами Счетной палаты являются не только проверка соответствия законодательству исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, но и определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральный собственности (ст. 3 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (Российская газета. 1995. 14 января);

2. контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, но и на органы местного самоуправления, организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

3. ограниченный набор полномочий принудительного характера при обнаружении нарушений финансового законодательства:

Одной из основных форм реагирования Счетной палатой на нарушения – это представление.

Представление выносится органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций по результатам проведенных контрольных мероприятий при выявлении нарушений для принятия мер по их устранению, для возмещения причиненного государству ущерба и привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно (ст. 23 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 14 января).

<QUEST13< FONT>Еще одной формой реагирования является вынесение предписаний в отношении проверяемых субъектов при выявлении:

• нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности на проверяемых объектах, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения,

• умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты,

• препятствий, создаваемых для проведения контрольных мероприятий Счетной палатой.

Порядок вынесения предписаний зависит от субъекта, совершившего правонарушение. В отношении руководителей организаций предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты, а предписания Счетной палаты, адресованные руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства Российской Федерации, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

Наиболее серьезной формой реагирования на нарушения является вынесение решения о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, которое принимается Коллегией Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой в случае неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетной палаты (ст. 24 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (Российская газета. 1995. 14 января).

Государственные органы финансового контроля субъектов Российской Федерации.В субъектах Федерации представительные органы государственной власти также могут создавать контрольные органы, хотя в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такого требования нет (Макарова Н.С. Финансовый контроль в бюджетной сфере (бюджетный контроль)// Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 4 с. 7-9). Меры реагирования контрольным органом представительного органа субъекта Федерации при несоблюдении финансового законодательства и порядок их применения определяется субъектом Федерации самостоятельно, но в соответствии с федеральным законодательством.

Например, в Санкт-Петербурге создана Контрольно-счетная палата, которая, однако, является структурным подразделения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а не самостоятельным органом (Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. № 57-8 «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» (с изм. и доп. от 24 января 1997 г., 10 июля, 29 декабря 2000 г., 24 мая 2001 г., 18 октября 2004 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 1995, № 9, стр. 37).

Контрольные полномочия Контрольно-счетной палаты распространяются на исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, а также муниципальные органы, при выделении муниципальным образованиям средств из бюджета субъекта РФ.

По итогам проведения проверки или обследования составляются заключение, отчет или справка. В случаях выявления фактов причинения существенного ущерба государственным и общественным интересам Контрольно-счетная палата передает соответствующие материалы проверок в правоохранительные органы.

Муниципальные органы финансового контроля

Согласно ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Российская газета. 2003. 8 октября) контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, связанным с:

• исполнением местного бюджета,

• соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении,

• соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).