§ 4. Правовой статус администраторов доходов бюджета

Администраторы доходов – исключительно значимые участники бюджетного процесса, от их эффективной деятельности зависит объем поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ, т. е. формирование доходной части бюджетов. Кроме того, на администраторов возложены обязанности по обеспечению прав граждан и организаций в ситуации возврата излишне или ошибочно уплаченных платежей в бюджет.

Администратором доходов бюджета признается орган государственной власти (орган местного самоуправления), осуществляющий контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ (статья 6 БК РФ).

Полномочия администратора доходов бюджета корреспондирует виду доходов бюджетов, относящегося к деятельности конкретного органа власти. Так, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом администрирует такой доход как средства в виде арендной платы за передачу в возмездное пользование федерального имущества; Федеральное агентство водных ресурсов обеспечивает поступление в федеральный бюджет платежей за пользование водными объектами, находящимися в собственности РФ и т. д.

Таким образом, полномочия государственного (муниципального) органа, действующего в качестве администратора доходов бюджета не выходят за пределы его полномочий – полномочий властного органа. Так, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом (утверждено Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691), агентство принимает меры для обеспечения поступления в федеральный бюджет дивидендов по находящимся в федеральной собственности акциям акционерных обществ (доходов по долям в уставном капитале иных хозяйственных обществ), средств от приватизации и доходов от использования иного федерального имущества, средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, а также от продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах).

Применительно к бюджетам соответствующего уровня администраторы доходов бюджета – органы государственной (муниципальной) власти образуют систему администраторов доходов федерального, регионального или местного бюджета.

На федеральном уровне систему администраторов доходов бюджета образуют, во-первых, федеральные органы исполнительной власти (министерства, агентства, службы и их территориальные органы); во-вторых, иные органы государственной власти, не относящиеся к органам исполнительной власти – Генеральная прокуратура РФ, Центральная избирательная комиссия. Счетная Палата РФ и др.

Следует заметить, что законодательные (представительные) органы власти также признаются главными администраторами бюджетов, так, например, Государственная Дума и Совет Федерации включены в перечень главных администраторов доходов федерального бюджета (приложение 6 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. №198 –ФЗ «О Федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»).

В то же время, судебные органы не наделяются полномочиями главных администраторов доходов бюджетов, поскольку Конституционный суд РФ сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой статус администратора доходов бюджета не совместим с принципом независимости судов (Определение КС РФ от 7 октября 2005 г.№340-О).

Разнообразие видов доходов бюджетов предопределяет наделение полномочиями администраторов доходов Центральный Банк РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также в особых случаях – бюджетные учреждения.

Центральный Банк РФ администрирует зачисление в федеральный бюджет его прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей по нормативам, установленным федеральным законом (пункт 2 статьи 51 БК РФ).

Орган управления Пенсионным фондом РФ обеспечивает полноту и своевременность зачисление в федеральный бюджет часть единого социального налога (статья 50 БК РФ, статья 241 НК РФ).

Законом на бюджетные учреждения могут быть возложены обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий, в том числе, связанных с администрированием платежей в бюджет (например, Российская академия наук).

Полномочия администратора доходов определены в Бюджетном кодексе РФ (статья 160.1), к числу важнейших относятся:

• начисление, учет, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления плательщиками налоговых и неналоговых платежей в бюджет, а также в установленных законом случаях – пеней и штрафов по ним;

• осуществление взыскания задолженности по платежам в бюджет в судебном, а также во внесудебном порядке в соответствии с законодательством;

• принятие решения о возврате (зачете) излишне уплаченных или излишне взысканных платежей и направление поручения в орган Федерального казначейства для осуществления возврата (по налоговым платежам в порядке статей 78 и 79 НК РФ).

Органы исполнительной власти всех уровней публичной власти являются основными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы РФ (пункт 4 статьи 154 БК РФ). Учитывая иерархическое построение системы органов исполнительной власти, законодатель из администраторов доходов бюджетов выделяет главных и наделяет их дополнительными полномочиями.

Перечень главных администраторов закрепляется в законе о бюджете на соответствующий год (Приложение № 6 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»).

Главными администраторами доходов бюджетов, как правило, являются органы исполнительной власти, возглавляющие данную ветвь органов исполнительной власти. К их собственным полномочиям администраторов доходов бюджетов дополнительно относятся, прежде всего:

• формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов;

• представление данных, необходимых для составления проекта бюджета, исполнения бюджета и контроля за его исполнением (пункт 1 статьи 154 БК РФ).

Особое место в перечне администраторов доходов бюджетов занимает Федеральная налоговая служба (ФНС), в обязанности которой входит администрирование таких федеральных налогов как НДС; акцизы; налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; единый социальный налог; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.

Кроме того, ФНС осуществляет контроль за своевременностью и полнотой уплаты в региональные и местные бюджеты налога на имущество организаций; транспортного налога; налога на игорный бизнес; земельного налога; налог на имущество физических лиц и платежей, взимаемые в рамках специальных налоговых режимов.

Следует обратить внимание, что ФНС выполняет функции администратора доходов региональных и местных бюджетов формально не являясь участником бюджетных отношений этих уровней. Данные полномочия возложены на ФНС как бюджетным, так и налоговым законодательством. В соответствии со статьями 31, 82-104 НК РФ налоговые органы имеют право и обязаны проводить налоговые проверки и иные мероприятия налогового контроля, необходимые для реализации полномочий администратора доходов бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), вместе с тем, предполагает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Вместе с тем, эта ситуация не является единственной, так неналоговый доход – плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисляемый в федеральный, региональный бюджеты и бюджеты муниципальных районов и городских округов, администрируется федеральным органом исполнительной власти - Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Администрирование государственной пошлины также имеет свои особенности. К администрированию этих налоговых платежей, зачисляемых в федеральный бюджет, подключены такие органы исполнительной власти как Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство иностранных дел РФ; ФНС; Федеральное агентство связи; Федеральная антимонопольная служба и др.