- •§ 1. Понятие финансов
- •§ 2. Публичные и частные финансы. Публичные финансы и казна
- •§ 3. Публичная финансовая деятельность
- •§ 4. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность
- •Тема 2 фп в системе российского права
- •§ 1. Предмет финансового права
- •§ 2. Метод финансового права
- •§ 3. Финансовые правоотношения
- •§ 4. Место финансового права в системе российского права
- •§ 5. Источники финансового права
- •Тема 3: Сбалансированность бюджетов
- •§ 1. Сбалансированность бюджетов
- •Тема 4: бс рф
- •1. Понятие бюджетной системы рф
- •§ 2. Структура бюджетной системы рф
- •§ 3. Принципы бюджетной системы
- •Тема 5:Правовые основы доходов и расходов бюджета
- •§ 1. Бюджетная классификация
- •§ 2. Понятие и классификация доходов бюджетов
- •§ 3. Налоговые доходы бюджета
- •§ 4. Неналоговые доходы бюджетов
- •5. Понятие и виды расходов бюджетов
- •§ 6. Формы расходов бюджетов
- •§ 8. Ассигнования на социальное обеспечение населения
- •§ 9. Субсидии в системе форм расходов бюджетов
- •10. Бюджетные инвестиции
- •Тема 6: бп
- •§ 1. Бюджетное право в системе финансового права
- •§ 2. Понятие бюджетных правоотношений
- •3. Источники бюджетного права
- •§ 4. Понятие и система бюджетного законодательства
- •§ 5. Действие бюджетного законодательства во времени и пространстве
- •§ 6. Роль подзаконных актов в регулировании бюджетных отношений
- •§ 7. Разграничение компетенции в бюджетной сфере
- •Тема 7: Пр основы гос и мун долга
- •1. Правовые основы государственного и муниципального долга
- •Тема 8: Бюджетный процесс в рф
- •§ 1. Понятие бюджетного процесса и его участники
- •§ 2. Разграничение компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в бюджетном процессе
- •§ 3. Правовой статус главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств
- •§ 4. Правовой статус администраторов доходов бюджета
- •§ 5. Правовой статус получателя бюджетных средств
- •§ 6. Правовой статус бюджетного учреждения как участника бюджетного процесса
- •§ 7. Участие Центрального банка рф и кредитных организаций в бюджетном процессе
- •§ 8. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов
- •9. Правовые основы исполнения бюджетов
- •§ 10. Исполнение бюджета по расходам
- •§ 11. Отчетность об исполнении бюджета
- •Тема 9: Гос и мун финн контроль
- •§ 1. Понятие и значение государственного финансового контроля
- •§ 2. Формы и методы государственного финансового контроля
- •§ 3. Финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами власти
- •§ 4. Финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами власти
- •Тема 10: Гос принуждение в бюджетной сфере
- •§ 1. Понятие и виды нарушений бюджетного законодательства
- •§ 2. Меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства
- •§ 3. Полномочия государственных и муниципальных органов по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства
- •Тема 11: Межбюджетные отношения
- •§ 1. Понятие и принципы межбюджетных отношений
- •§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
- •§ 4. Основания и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов рф
- •§ 5. Основания и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов
- •Тема 12: Правовые основы денежного обращения в России
- •§ 1. Понятие денежной системы. Денежная единица Российской Федерации
- •§ 2. Порядок эмиссии наличных денег
- •§ 3. Регулирование и организация денежного обращения
- •§ 4. Правила ведения кассовых операций
- •Тема 13: Правовые основы валютного регулирования и валютный контроль
- •§ 1. Понятие валюты и валютных ценностей
- •§ 2. Понятие валютной операции. Понятие валютного регулирования. Правила осуществления валютных операций
- •§ 3. Понятие и основные направления валютного контроля. Органы валютного контроля и агенты валютного контроля
- •Методика итоговой аттестации по финансовому праву.
§ 2. Разграничение компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в бюджетном процессе
Разграничение бюджетных полномочий, между различными органами, участвующими в бюджетном процессе, осуществленное в Бюджетном кодексе РФ, соответствует сущности этих органов.
<QUEST2< FONT>Основным содержанием деятельности законодательных (представительных) органов является принятие законов и иных нормативно-правовых актов в целях регулирования общественных отношений. Представительная сущность этих органов, выражающаяся в обеспечении баланса интересов различных групп, слоев населения и отдельных личностей, обусловливает их преимущественное право на создание норм, возлагающих обязанности или предоставляющих права субъектам права. В бюджетной сфере законодательные (представительные) органы наделены исключительным правом на рассмотрение и утверждение соответствующего бюджета (статья 153 БК РФ). Следует обратить внимание на то, что данное полномочие не подлежит передаче исполнительному органу, а должно быть реализовано самим представительным органом. Президент РФ также не наделен Конституцией РФ правом на утверждение бюджета. Даже отсутствие по каким-либо причинам представительного органа (роспуск, длительное отсутствие необходимого для принятия решений кворума и др.) не порождает права исполнительного органа на утверждение бюджета. Более того, невозможна замена представительного органа и референдумом как формой прямой демократии. Норма, содержащаяся в подпункте г) пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» запрещает выносить на региональный и местный референдум вопрос о принятии или об изменении соответствующего бюджета. Аналогичное правило имеется и в отношении федерального референдума (подпункт 6) пункта 5 статьи 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).
Можно указать на единственное исключение из указанного императивного правила, которое содержится в статье 14 Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и заключалось в разрешении Губернатору Пермского края утвердить бюджет нового субъекта РФ на 2007 г. своим решением, если бюджет не будет утвержден совместным решением законодательного собрания Пермской области и законодательного собрания Коми-Пермяцкого автономного округа. Несмотря на исключительность ситуации, такая норма не выглядит конституционно согласованной.
Допустимое исключение в части замены законодательного (представительного) органа при утверждении бюджета предусмотрено в главе 19.1 БК РФ. В случае введения временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании, возможно утверждение регионального или муниципального бюджета при определенных условиях законом представительного органа вышестоящего уровня публичной власти: бюджета субъекта РФ – федеральным законом; местного бюджета – законом субъекта РФ (пункт 1 статьи 168.1; пункт 5 статьи 168.5 БК РФ). В этом случае мы сталкиваемся с передачей бюджетного полномочия представительного органа не исполнительному, а представительному же, но вышестоящего уровня.
Оборотной стороной непередаваемости бюджетных полномочий является недопустимость принятия «чужих» несвойственных представительному органу полномочий. Речь идет в, частности, о недопущении создания так называемых «резервных» фондов депутатов. Пункт 9 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.№184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также пункт 15 статьи 35 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат запрет на вторжение представительного органа в полномочия органов исполнительной власти. Такого требование принципа разделения властей. Имевшие место на практике случаи участия депутатов в процессе формирования и исполнения бюджета были оспорены в Верховном Суде РФ, который установил незаконность подобных положений законодательства субъектов РФ (Определение Верховного суда РФ от 14 января 2002 г. №78-Г01-89).
Еще одна ситуация не нашла своего надлежащего разрешения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускает существование муниципального образования без формирования представительного органа (пункт 3 статьи 35), в случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательными правами, менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа реализуются сходом граждан. Однако статья 11 БК РФ требует утверждения местного бюджета исключительно в форме правового акта представительного органа муниципального образования.
К числу бюджетных полномочий законодательных (представительных) органов законодатель относит также:
внесение изменений в закон о бюджете;
контрольные полномочия, в том числе, утверждение отчетов об исполнении бюджетов, формирование и определение правового статуса органов парламентского контроля и иные полномочия в соответствии со статьей 265 БК РФ;
иные бюджетные полномочия.
У каждого публичного образования может быть только один законодательный (представительный) орган. На федеральном уровне – Федеральное собрание, на уровне субъектов РФ - соответствующий законодательный (представительный) орган - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (статья 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.№184-ФЗ). В Санкт-Петербурге таким органом является Законодательно собрание Санкт-Петербурга (статья 16 Устава Санкт-Петербурга), в городе Москве – Московская городская Дума (статья 5 Устава города Москвы от 28 июня 1995 г.). На местном уровне в каждом муниципальном образовании создается представительный орган (статья 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), именуемый, как правило, муниципальный совет. Исключением из указанного положения является норма пункта 3 статьи 35 данного Закона.
Поскольку Федеральное собрание представляет собой двухпалатный парламент, бюджетные полномочия распределены между палатами Конституцией РФ. Согласно статье 105 Конституции РФ Государственная дума принимает федеральный закон о федеральном бюджете, а Совет Федерации одобряет данный закон. Закон о бюджете отнесен статьей 106 Конституции РФ к тем законам, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.
К полномочиям исполнительных органов власти прежде всего отнесены полномочия по формированию проекта бюджета и исполнению утвержденного бюджета (пункт 1 статьи 154 БК РФ). Кроме того, законодатель закрепляет за органами исполнительной власти полномочия по:
составлению среднесрочного финансового плана;
разработка и утверждение методики распределения и (или) порядки представления межбюджетных трансфертов;
составляет бюджетную отчетность;
представляет отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;
обеспечивает управление государственным (муниципальным) долгом;
иные бюджетные полномочия, предусмотренные либо в БК РФ, либо иными актами, принятыми в соответствии с БК РФ. Таковыми являются, например, контрольные полномочия, предусмотренные в статьях 266, 267, 268, 269, 270 БК РФ.
Указанные в пункте 1 стати 154 БК РФ полномочия относятся к исполнительно-распорядительной деятельности органов, носящей властный характер. Представляется, что данные полномочия также не могут передаваться иным, например, представительным органам, в том числе и в силу требований конституционного принципа разделения властей.
Исполнительными органами, на которые возложены перечисленные бюджетные полномочия, выступают органы исполнительной власти общей компетенции – Правительство РФ на федеральном уровне; высший орган исполнительной власти на уровне субъекта РФ (статья 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г.№184-ФЗ); местная администрация муниципального образования (статья 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Названные бюджетные полномочия представляют собой сложноорганизованный комплекс действий уполномоченных органов различных уровней власти, часть из них реализуется органами специальной компетенции, прежде всего – финансовыми органами, полномочия которых в общем виде отражены в пунктах 2 и 3 статьи 154 БК РФ.
<QUEST3< FONT>Президент РФ наделен собственными бюджетными полномочиями, не относящимися ни к законодательным (представительным) органам, ни к органам исполнительной власти. В соответствии со статьей 170 БК РФ Президент РФ выступает с бюджетным посланием, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и плановый период. Правительство РФ реализует положения бюджетного послания в процессе формирования проекта бюджета и исполнения федерального бюджета. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» было обнародовано 9 марта 2007 года.
Еще одним собственным бюджетным полномочием Президента РФ является право подписания федерального закона о федеральном бюджете или его отклонения. Подписание и опубликование федерального закона о бюджете осуществляется Президентом РФ в общеустановленном порядке (Федеральный закон от 14 июня 1994 г. №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания»), в случае отклонения, применяется статья 210 БК РФ.