Тема 11: Межбюджетные отношения

§ 1. Понятие и принципы межбюджетных отношений

Согласно статье 6 БК РФ межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Данное определение охватывает чрезвычайно широкий круг общественных отношений – практически все бюджетные отношения, в то время как глава 16 БК РФ, регулирующая отношения между публичными субъектами, касается только отношений, возникающих в связи с предоставлением/получением публично-правовыми образованиями межбюджетных трансфертов.

Представляется, что к межбюджетным отношениям следует относить ту часть бюджетных правоотношений, которые возникают и реализуются в связи с осуществлением вторичного перераспределения доходов бюджетов и использованием специального инструментария – межбюджетных трансфертов. Первичное распределение доходов бюджетов осуществлено в статьях 50, 56, 61, 61.1, 61.2 БК РФ, содержащие нормы, закрепляющие налоговые доходы по уровням бюджетной системы РФ. В экономической литературе первичное распределение и вторичное перераспределение доходов бюджетов относят к формам бюджетного регулирования.

<QUEST1< FONT>Содержанием межбюджетных отношений является передача денежных средств от одного бюджета другому бюджету бюджетной системы РФ. Цели, порядок и условия такой передачи определяются как в БК РФ, так и в решениях органов публичной власти, которые принимают решения о передаче средств другому бюджету.

<QUEST2< FONT>Отличительной особенностью межбюджетных отношений является состав их участников - таковыми являются исключительно публичные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые вступают в правовые отношения, в данном случае – бюджетные, через свои представительные (законодательные) и исполнительные органы общей компетенции, реализующие полномочия на этапе составления проектов бюджетов, его утверждения и исполнения, а также в рамках реализации контрольной функции. Для межбюджетных отношений характерно то, что на каждой стороне действует совокупность органов (представительный и исполнительный) и только их согласованные действия позволяют развиваться межбюджетному отношению.

В сфере межбюджетных отношений оба компетентных органа совместно и каждый в отдельности выступают от имени публичного образования и их согласованные действия определяются Бюджетным кодексом РФ и иными актами бюджетного законодательства.

Еще одной особенностью межбюджетных отношений является отсутствие равенства между сторонами отношений – вышестоящим («предоставляющего») бюджетом и нижестоящими («получающие») (например, Российская Федерация – субъект РФ или субъект РФ и городской округ). Это неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы (ее унитарности, иерархичности, централизации), а также из того факта, что в качестве межбюджетных трансфертов используются собственные средства «предоставляющего» бюджета, а само отношение по поводу предоставления дотаций на выравнивание, субсидий или субвенций есть не что иное, как отчуждение имущества (распоряжение собственником принадлежащими ему денежными средствами). (О свойствах бюджетной системы см.подробнее: Шевелева Н. А. Бюджетная система РФ: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. – СПб: Издательский Дом С.-Петерб.гос.ун-та, Издательский дом юридического факультета С.-Петерб.гос.ун-та, 2004, с. 5-44).

Публичный собственник предоставляемых средств («предоставляющий» бюджет), несомненно, является сильной стороной в межбюджетном отношении, стороной облеченной правомочиями; бюджет принимающий - слабой стороной, обремененной большими обязанностями. Однако неравенство сторон не носит абсолютного характера, предоставление межбюджетных трансфертов, прежде всего дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенций, является не только правом, но и обязанностью вышестоящего бюджета, в «его исключительном праве» находится только определение размера, порядка, условий предоставления финансовой помощи. Представляется, что характерным свойством межбюджетного отношения является наличие у его участников – публично-правовых образований, различных статусов – статуса нижестоящего бюджета и статуса вышестоящего бюджета, соответствующих уровню бюджетной системы РФ. Иерархичность бюджетной системы привносит в это отношение элементы управления вышестоящего уровня нижестоящим. Несмотря на то, что отношение существует конкретно, например, между бюджетом субъекта РФ и индивидуальным бюджетом муниципального района, решение о предоставлении (отказе в предоставлении, объеме и др.) ему дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности принимается с учетом финансового состояния всех местных бюджетов и рассчитывается по единой методике.

Разность статусов участников межбюджетного отношения проявляется в соотношении их прав и обязанностей: у вышестоящего бюджета наблюдается сосредоточение прав: на принятие решения о предоставлении либо непредоставлении бюджетных средств; объема предоставления; условий и порядка использования; осуществления контроля за целевым использованием предоставленных бюджетных средств и др. Нижестоящий бюджет наделен обязанностями по выполнению условий предоставления дотаций, субсидий или субвенций; предоставлению отчета об использовании полученных межбюджетных трансфертов и др.

<QUEST3< FONT>Вместе с тем, как уже отмечалось, можно отметить наличие у получающего бюджета права требования, в определенных законом случаях, предоставления ему межбюджетных трансфертов. Речь идет о случаях предоставления дотаций на выравнивание (пункт 4 статьи 131 БК РФ) или субвенций на реализацию переданных государственных полномочий (статья 133 БК РФ).

Нельзя не отметить также в качестве показательного момента отказ федерального законодателя от термина «финансовая помощь», который присутствовал в Бюджетном кодексе РФ с 1998 года, а в бюджетном законодательстве – с 1994 года (см. статью 44 БК РФ в редакции Федерального закона от 31 августа 1998 г. № 145-ФЗ). Переход в сфере межбюджетных отношений от оказания финансовой помощи к бюджетному выравниванию связан с осуществлением бюджетной реформы, основные параметры которой были заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Основными задачами, решаемыми Правительством РФ в процессе регулирования межбюджетных отношений, названы: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и местных бюджетов и др.

Бюджетное выравнивание как способ бюджетного регулирования давно известен германской бюджетной системе и в юридической литературе именуется механизмом горизонтального межземельного выравнивания (Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. /Под ред. Н. С. Максимовой, Н. Г. Сычева, В. Г. Ермилова. – М.: Финансы и статистика, 2003. – с.5- 26).

§ 2. <QUEST4< FONT>Виды межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения можно классифицировать по различным основаниям: по субъектам; по формам межбюджетных трансфертов; по направленности движения бюджетных средств.

По субъектам межбюджетных отношений можно выделить отношения:

1. между Российской Федерацией и субъектами РФ;

2. между субъектом РФ и поселениями;

3. между субъектом РФ и муниципальными районами;

4. между субъектом РФ и городскими округами;

5. между муниципальными районами и поселениями;

6. между Российской Федерацией и муниципальным образованием города Байконур (в соответствии с межгосударственным договором с Республикой Казахстан);

7. между Российской Федерацией и закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО).

По формам межбюджетных трансфертов можно выделить отношения по предоставлению а) дотаций на выравнивание; б) субсидий; в) субвенций.

По направленности движения бюджетных средств выделяются прямые (от вышестоящего к нижестоящему бюджету) и обратные трансферты (от нижестоящего к вышестоящему бюджету).

Межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ (статья 6 БК РФ).

<QUEST5< FONT>Межбюджетные трансферты – это инструмент бюджетного регулирования, который позволяет достичь нескольких целей:

• добиться сбалансированности всех бюджетов, не прибегая к источникам финансирования дефицита бюджета;

• провести бюджетное выравнивание и таким образом обеспечить гражданам равное предоставление государственных и муниципальных услуг на всей территории РФ;

• оказать прямую финансовую поддержку тем публичным образованиям, которые в силу экономических, социальных и иных причин не могут быть обеспечены достаточными по объему налоговыми и неналоговыми доходами;

• стимулировать субъекты РФ и муниципальные образования для проведение активной хозяйственной политики на своей территории, направленной на поддержку и развитие предпринимательства и увеличение налогового потенциала, а также оптимизацию своих расходов.

<QUEST6< FONT>Сами межбюджетные трансферты могут иметь различную форму, указывающую на их различное содержание. Следует выделить три основные формы межбюджетных трансфертов – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности; субсидии и субвенции. Каждая форма межбюджетных трансфертов имеет особенное правовое регулирование, связанное с решением самостоятельной задачи при применении того или иного вида. Перечень форм межбюджетных трансфертов не исчерпывающий, законодатель допускает использование и иных форм межбюджетных трансфертов (статьи 132.1 и 139.1 БК РФ).

Дотация как вид межбюджетных трансфертов используется исключительно для осуществления бюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований при недостаточности собственных налоговых и неналоговых доходов бюджетов для решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Дотации распадаются на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (статья 131 БК РФ); дотации на выравнивание поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 137, 138, 142, 142.1 БК РФ).

Объем, условия и порядок предоставления дотаций зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. В зависимости от данного показателя все субъекты РФ разделены на три группы: высокодотационные субъекты РФ, у которых доля средств федерального бюджета превышает 60% объема собственных доходов в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых годов; среднедотационные субъекты, у которых доля средств федерального бюджета составляет от 20 до 60% объема собственных доходов и низкодотационные субъекты РФ, получающие из федерального бюджета средства, не превышающие 20% объема их доходов.

Субвенция предназначена для решения иной задачи – обеспечение финансирования переданных государственных полномочий (статьи 133 и 140 БК РФ).

Субсидии применяются в ситуации, когда Российская Федерация или субъект РФ участвуют в софинансировании расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам местного значения (статьи 132 и 139 БК РФ). Предоставление субсидий предусмотрено, в первую очередь для выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, имеющих социальную направленность, таких как предоставление гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, социальная поддержка отдельных категорий граждан.

Субсидия используется также и в тех случаях, когда денежные средства передаются из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ (обратные субсидии) в целях осуществления горизонтального выравнивания (статья 142 БК РФ) и для финансирования решения вопросов местного значения межмуниципального характера при передаче денежных средств из бюджетов поселений в бюджет муниципального района (статья 142.3 БК РФ).

Все три названные формы межбюджетных трансфертов (дотация, субвенция и субсидия) обладают общим свойством безвозвратности и безвозмездности, различаются они по целям предоставления.