§ 2. Понятие бюджетных правоотношений

Легальное определение бюджетных правоотношений содержит ст. 1 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с ней к бюджетным правоотношениям относятся:

• <CLOSETEST2< FONT>отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

• <CLOSETEST1< FONT>отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

<QUEST2< FONT>Недостаток предложенного законодателем подхода к определению бюджетных правоотношений заключается уже в том, что, очерчивая сферы возникновения таких отношений, ст. 1 БК РФ не позволяет установить, какие именно из отношений, возникающих в этих сферах, являются собственно бюджетными правоотношениями. Так, очевидно, что значительная часть отношений, возникающих в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, имеет гражданско-правовую природу. Поэтому законодатель вынужден дополнять определение бюджетных правоотношений специальным указанием на то, что к ним могут быть отнесены лишь те отношения в обозначенных сферах, которые возникают именно между субъектами бюджетных правоотношений. А это приводит, в конечном счете, к отсутствию какой бы то ни было определенности в понимании предмета бюджетно-правового регулирования.

Кроме того, отсутствует ясность в разграничении законодателем отношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов, с одной стороны, и отношений, возникающих в процессе исполнения бюджетов, - с другой. Ведь исполнение бюджетов осуществляется по доходам и расходам и предполагает поступление доходов в бюджеты и осуществление запланированных расходов из этих бюджетов. Все это заставляет искать иные подходы к определению понятия бюджетных правоотношений.

<OPENTEST10< FONT>Представляется, <OPENTEST12< FONT>что к бюджетным правоотношениям, прежде всего, следовало бы отнести урегулированные нормами бюджетного права властно-имущественные отношения по формированию на основе налоговых изъятий и иных поступлений публичных денежных фондов, а также по распределению накопленных финансовых ресурсов. При этом особую сложность вызывает вычленение бюджетных правоотношений по формированию доходов бюджетов. В предыдущем параграфе был сделан вывод о том, что бюджетные правоотношения по формированию доходов бюджетов возникают после завершения изъятия суммы налогового или неналогового платежа у его плательщика. Это дает известные основания для выводов о том, что отношения банков с государством по поводу списания суммы налога со счета клиента-налогоплательщика и последующего перечисления налога на соответствующие счета Федерального казначейства следует отнести к бюджетным отношениям. Уполномоченные государственные органы в односторонне-властном порядке вправе потребовать исполнения банком соответствующей публично-правовой обязанности имущественного характера. Причем, для этой части бюджетных отношений будет характерна лишь функциональная зависимость обязанной стороны от выражающего публичный имущественный интерес властного субъекта.

<QUEST3< FONT>Отношения по распределению средств публичных фондов имеют свою специфику, которая выражается в их субъектном составе и содержании. Как уже отмечалось, властно-имущественные бюджетные отношения складываются, в значительной мере, между самими государственными органами или органами местного самоуправления, а также между такими органами и созданными ими бюджетными учреждениями, и характеризуются линейной зависимостью между субъектами правоотношений. Речь идет о выстраивании системы бюджетного финансирования на основе административных взаимоотношений соответствующих субъектов, в соответствии с административной подведомственностью одних субъектов другим. Так, любой федеральный орган исполнительной власти признается в соответствии со ст. 158 БК РФ главным распорядителем средств федерального бюджета, уполномоченным распределять выделенные ему в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год денежные средства между подведомственными органами и учреждениями.

<CLOSETEST3< FONT>В связи с этим важно различать бюджетно-правовые отношения по осуществлению расходов бюджета и гражданско-правовые отношения, связанные с оплатой заключенных государством и муниципальными образованиями сделок за счет средств соответствующего бюджета. Например, отношения по оплате подрядчику органом исполнительной власти - государственным заказчиком работ по государственному контракту за счет средств бюджета будут иметь гражданско-правовую природу. В свою очередь отношения по установлению государственному заказчику органом, исполняющим бюджет, лимитов бюджетных обязательств для целей заключения и последующей оплаты государственных контрактов являются бюджетно-правовыми.

В условиях многоуровневого построения бюджетной системы Российской Федерации, включающей федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды, значительную часть бюджетных правоотношений составляют межбюджетные отношения, связанные с передачей денежных средств из бюджета в бюджет. Участниками таких отношений выступают сами публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), что и определяет их специфику в сравнении с бюджетными правоотношениями, построенными на линейной зависимости субъектов.

Наряду с отношениями властно-имущественного характера предметом бюджетно-правового регулирования становятся и многочисленные организационные отношения. Хотя они и лишены непосредственного имущественного содержания, им отводится важная роль. Она связана с организацией движения финансовых потоков в рамках властно-имущественных бюджетных отношений, обеспечением конституционности распределительно-денежных процессов с участием публичного субъекта и законности проведения соответствующих финансовых операций.

Прежде всего, решение этой задачи достигается благодаря особому бюджетно-правовому регулированию отношений по составлению, рассмотрению и утверждению бюджетов на основе строгого разграничения компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в бюджетном процессе. Не менее значимым является и специальное бюджетно-правовое регулирование отношений управления в финансовой сфере, и, прежде всего, отношений по осуществлению бюджетного контроля, в том числе, за целевым использованием бюджетных средств бюджетными учреждениями и иными получателями.

Таким образом, под бюджетными правоотношениями следует понимать урегулированные нормами бюджетного права властно-имущественные и связанные с ними организационные отношения по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами этих фондов, а также осуществлению контроля за их использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти.