Тема 10: Гос принуждение в бюджетной сфере

§ 1. Понятие и виды нарушений бюджетного законодательства

Важную роль в предотвращении нарушений в бюджетной сфере играет закрепление законодателем применяемых к нарушителям принудительных мер воздействия. В соответствии со статьей 7 БК РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к полномочиям Российской Федерации. При этом согласно Преамбуле и и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Следует обратить особое внимание на то, что речь идет не об определении понятия бюджетного правонарушения, как особого вида правонарушений, а именно о собирательном понятии нарушения бюджетного законодательства, которое может образовывать составы различных видов правонарушений и связываться с применением к нарушителю различных по своей правовой природе мер государственного принуждения. В частности, нарушение бюджетного законодательства может образовывать состав административного правонарушения, тогда оно повлечет привлечение нарушителя к административной ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях. Причем нарушения бюджетного законодательства рассматриваются Бюджетным кодексом РФ в качестве основания для применения к нарушителям не только мер ответственности, но и иных видов мер государственного принуждения, например, мер пресекательного характера. В частности, имеется в виду такая мера, как приостановление операций по счетам в кредитных организациях.

Часть четвертая Бюджетного кодекса РФ в статьях 289-306 содержит описание конкретных нарушений бюджетного законодательства с упоминанием о возможности применения за их совершение мер принудительного воздействия различной правовой природы, включая меры административной ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях и меры уголовной ответственности в соответствии с Уголовным кодексом РФ. Например, согласно статье 297 БК РФ финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

<QUEST2< FONT>Общий перечень нарушений бюджетного законодательства приводится в статье 283 БК РФ, однако он не является исчерпывающим и может быть дополнен, причем не только самим Бюджетным кодексом РФ, но и иными федеральными законами. Приведенные в перечне нарушения бюджетного законодательства позволяют их классифицировать по субъекту нарушения и выделить в связи с этим три группы нарушений бюджетного законодательства:

1. нарушения получателями бюджетных средств установленного порядка их использования, а также порядка представления бюджетной отчетности (статьи 289-292 БК РФ);

2. нарушения руководителями государственных органов и органов местного самоуправления установленного порядка осуществления бюджетных расходов и иных процедур бюджетного процесса (статьи 293-302, 306 БК РФ);

3. нарушения кредитными организациями установленного порядка формирования доходов бюджетов (статьи 303-305 БК РФ). Как видно, наиболее многочисленную группу нарушений бюджетного законодательства составляют нарушения, субъектами которых признаются руководители государственных органов и органов местного самоуправления. Законодатель предполагал установление за них, прежде всего, административной ответственности, о чем свидетельствуют ссылки соответствующих статей Бюджетного кодекса РФ на Кодекс РФ об административных правонарушениях. Однако включение соответствующих составов административных правонарушений в Кодекс РФ об административных правонарушениях так и не последовало, в связи с чем единственной мерой, применяемой к руководителям государственных органов и органов местного самоуправления за такие нарушения, не образующие состава уголовного преступления, является выносимое в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

<QUEST3< FONT>Нарушения рассматриваемой группы выражаются, главным образом, в отступлении руководителей государственных органов и органов местного самоуправления в бюджетном процессе от установленного Бюджетным кодексом РФ порядка исполнения бюджета по расходам. Речь идет, в частности, о таких нарушениях, как финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись (статья 296 БК РФ) или предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (статья 299 БК РФ). Самостоятельное место в этой группе занимает нарушение руководителем государственного органа или органа местного самоуправления запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (статья 302 БК РФ).

Кредитные организации признаются Бюджетным кодексом РФ субъектами нарушений, выражающихся в несвоевременном исполнении платежных документов на перечисление средств в бюджетную систему РФ, а также на лицевые счета получателей бюджетных средств (статьи 304 и 305 БК РФ).

Нарушения, субъектами которых являются получатели бюджетных средств, связываются законодателем, прежде всего, с несоблюдением целей, условий и сроков использования бюджетных средств, а также сроков внесения платы за их использование. В частности, статьи 290 и 291 БК РФ определяют соответственно последствия невозврата либо несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисления либо несвоевременного перечисления платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе. Самостоятельное место среди нарушений этой группы отводится непредставлению либо несвоевременному представлению получателями отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (статья 292 БК РФ). Однако основное место в группе нарушений, совершаемых получателями, занимает нецелевое использование бюджетных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств включен статей 28 БК РФ в число принципов бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии со статьей 38 БК РФ он означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Строгое следование этой цели необходимо для того, чтобы обеспечить использование средств бюджета в публичном интересе и обеспечить своевременное и полное исполнение всех расходных обязательств соответствующего публично-правового образования.

До принятия Бюджетного кодекса РФ ответственность за нецелевое использование бюджетных средств устанавливалась Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 года №1556 «О федеральном казначействе», а также законами о федеральном бюджете на соответствующий год, однако эти акты не содержали определения понятия такого нецелевого использования. В этих условиях признаки нецелевого использования бюджетных средств были сформулированы в письме Минфина России от 16 апреля 1996 года № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета». Они связывались, как с недостижением цели, на которую выделялись средства, так и с ненадлежащим расходованием бюджетных средств на соответствующую цель, выражающимся, например, в превышении установленных норм их использования. При таком подходе нецелевым может быть признано, в частности, использование бюджетных средств, выделенных на оплату труда, если оплата труда будет произведена с превышением установленных нормативов.

С принятием Бюджетного кодекса РФ понятие нецелевого использования бюджетных средств получило законодательное определение. Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Позднее административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств была установлена статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которая содержит аналогичное понятие такого нецелевого использования.

Как следует из приведенных определений, обязательным признаком рассматриваемого нарушения является использование бюджетных средств на цели, не соответствующие основаниям их получения. Если же бюджетные средства использовались на соответствующую цель, то даже в том случае, когда такое использование сопровождалось неправомерными деяниями получателя, отсутствуют основания для применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. В частности, если в нарушение бюджетного законодательства организация производит авансовые расчеты по договору за счет средств бюджета, однако использует эти средства в соответствии с кодом бюджетной классификации, которым определено их назначение, то действия получателя не могут быть квалифицированы как нецелевое использование бюджетных средств.

<QUEST4< FONT>Целевое назначение бюджетных средств традиционно определяется на основе кода бюджетной классификации, по которому до получателя доведены лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования расходов. В связи с этим важно обратить внимание на осуществляемое в настоящее время реформирование бюджетного процесса, в рамках которого намечается постепенная переориентация деятельности главных распорядителей (распорядителей) и получателей с освоения выделенных им бюджетных средств строго в соответствии с установленными кодами бюджетной классификации на достижение в результате использования бюджетных средств тех или иных результатов. Речь идет о расширении самостоятельности распорядителей и получателей в определении направлений использования бюджетных средств при одновременном усилении их ответственности за достижение запланированного результата деятельности в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства от 22 мая 2004 года №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Это значит, что в случае реализации положений концепции распорядители и получатели уже не будут жестко связаны назначением кодов бюджетной классификации при осуществлении расходов, а должны будут обеспечить достижение заданного количественно измеримого результата за счет общего объема выделенных им бюджетных средств. Очевидно, что это повлечет за собой необходимость, как уточнения самого понятия нецелевого использования, так и применения принципиально новых методов контроля за целевым использованием бюджетных средств.