35. Подходы к определению федеративного государства и федерализма.

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО (от лат. "federatio" – союз) – объединение двух или нескольких государственно-территориальных (или национальных) образований (штатов, земель, краев, областей, республик и т.п.) в единое государство при сохранении за ними политической самостоятельности. Семь из восьми крупнейших государств мира имеют федеративное устройство. Всего в мире насчитывается 24 Ф.г., занимающих 51,8% поверхности Земли, жители которых составляют 39% мирового населения. Среди них два крупных североамериканских государства – США и Канада, европейские – ФРГ, Австрия, Швейцария, Бельгия, ряд государств Афро-Азиатского региона (Индия, Танзания, Объединенные Арабские Эмираты, Папуа – Новая Гвинея и др.). Все Ф.г. характеризуются следующими юридическими признаками: 1) двухуровневой системой органов государственной власти (федеральная система органов власти и система органов власти субъекта федерации). Федерализм изначально опирается на строгое двухуровневое разделение властей и полномочий; 2) наличием федеральной правовой системы и правовой системы субъектов федерации; 3) принципом бикамерализма в построении союзного парламента (двухпалатное строение парламента, при котором одна из палат, как правило верхняя, представляет интересы субъектов федерации); 4) верховенством федерального права; 5) непризнанием за субъектами федерации суверенитета (хотя они обладают некоторыми его признаками); 6) финансовой зависимостью субъектов федерации от федеральной власти (субъекты лишены реальной финансовой власти: права чеканить монету, права эмиссии банковских билетов и других денежных знаков), посредством которой создается механизм подчинения себе центральной властью субъектов федерации; 7) принципом двойного гражданства; 8) отсутствием у субъектов федерации права сецессии, т.е. выхода из состава федерации. Такое право за субъектом федерации не признает ни одна из современных конституций Ф.г. ФЕДЕРАЛИЗМ – способ территориальной организации государства, выраженный в характере взаимоотношений субъектов федерации между собой и федеральными органами государственной власти. Ф. как сочетание самоуправления и разделения властей выполняет две главные функции: 1) децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали. Считается поэтому, что по сравнению с унитаризмом Ф. есть более демократический принцип организации государства, поскольку допускает децентрализацию власти ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры; 2) интегрирует территориальные сообщества, т. е. собирает воедино различные территории, придавая им качество целостного образования – единого целостного государства. Основные концепции федерализма и их специфика. Все разнообразие концепций федерализма с определенной долей условности сводится к двум теориям: теории дуалистического федерализма и теории кооперативного федерализма. Остальные концепции так или иначе связаны с базовыми положениями указанных теорий и в общей массе своих основных положений являются их производными. Концепции дуалистического и кооперативного федерализма были сформулированы в США. По сути, они аккумулируют обширный период американской истории, нижней границей которого является зарождение независимого государства как такового, а верхней – период экономического кризиса 30-х годов ХХ в. Однако ошибочно полагать, что указанные теории без изменений принимались другими федеративными государствами и применялись ими в чистом виде. Развитие и детальная проработка данных концепций в одной стране не означает, что подобные процессы не происходили в рамках других территориальных образований.

Основными чертами концепции дуалистического федерализма являются: исключительно договорный формат отношений в ходе политического взаимодействия федерального центра и субъектов, добровольный характер объединения участников федерации, четкое разделение полномочий между федеральным центром и субъектами при сохранении обеими сторонами суверенитета в своих сферах. Концепция дуалистического федерализма предполагает значительную степень социально-экономической и политической самодостаточности входящих в федерацию образований, а потому не предусматривает обращения регионов к содействию со стороны федерального центра. Федеральный центр же не столько взаимодействует с регионами, в том числе путем предоставления им недостающих организационных, финансовых и других ресурсов, сколько реализует собственные, определенные основным законом страны задачи, при необходимости сдерживая участников федерации от совершения неправомерных действий или устраняя последствия уже свершившихся акций. Тем самым концепция дуалистического федерализма исключает возможность создания иерархической системы подчинения регионов федеральному центру, вмешательство которого в сферу компетенции субъектов допускается лишь в исключительных случаях. Перераспределение полномочий между уровнями власти, равно как и любое другое изменение правил игры, возможно лишь путем внесения поправок в учредительные документы федерации – федеративный договор или основной закон страны. Основы концепции кооперативного федерализма были сформулированы в 1938 г. американской исследовательницей Дж. Кларк. Главной идеей этой концепции явился поиск оптимальных механизмов сотрудничества федерального центра и субъектов, их совместного и скоординированного участия в реализации программ социально-экономического развития, в процессах перераспределения ресурсов внутри федерации. Впоследствии концепция кооперативного федерализма стала обретать завершенность, сосредоточившись на поиске такой системы федеративных отношений, которая бы отразила переход общества на качественно новый уровень централизации экономических и властных ресурсов. Последняя была объективно обусловлена ростом взаимозависимости на всех уровнях экономической, социальной и политической организации, которая, в свою очередь, предопределила усиление центростремительных тенденций в федеративных отношениях, активизировала сотрудничество федеральных и региональных властных институтов, а также распространила федеральную компетенцию на те сферы, которые традиционно относились к компетенции структур гражданского общества или муниципальных органов. В итоге проблема разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами стала смещаться из публично-политической плоскости в корпоративно-бюрократическую. Если анализировать концепции дуалистического и кооперативного федерализма в межстрановом разрезе, то можно отметить следующее. Период развития федеративных государств, связанный с функционированием дуалистической федерации, практически полностью повторяет те черты данной формы федеративной организации, которые прошли апробацию в США. Сложнее с кооперативным федерализмом. Во-первых, в разных странах, при первоначальном сохранении общих черт, присущих этой концепции, в частных отношениях наблюдаются колоссальные различия. Во-вторых, на базе теории кооперативного федерализма в некоторых государствах были созданы свои концепции организации федерации, успешно применяемые в рамках политической практики.

Данное обстоятельство вызвало появление концепции технократического федерализма (термин С. Бира), предостерегавшей от ослабления политической составляющей процесса принятия решений на федеральном и региональном уровнях, от перегруженности государства обязательствами в социальной сфере, от ухода бюрократической корпорации от общественного контроля и реализации социально значимых целей. В основе концепции технократического федерализма лежала идея формирования действенных механизмов, не дающих федеральной и региональным элитам, которые, несмотря на различные внутренние конфликты, в большинстве случаев действуют весьма согласованно, определять программы развития общественно значимых сфер исходя из собственных интересов. Одним из следствий чрезмерной централизации начала и середины XX в. в США явился колоссальный дефицит федерального бюджета. Это было связано в первую очередь с тем, что федеральный центр брал на себя право финансировать практически все целевые программы, проводимые на уровне отдельных штатов. В связи с этим возник вопрос о частичной децентрализации полномочий. Поэтому начиная с середины 60-х годов ХХ в. в риторике американских президентов все активнее стали звучать подобные нотки децентрализации, связанные с расширением прав штатов. Однако собственно концепциями федерализма их назвать нельзя, поскольку они не имели четкой теоретической базы и затрагивали лишь частные аспекты взаимоотношений центра и регионов. К тому же на практике должной реализации их основных положений не наблюдалось. Данный преобразовательный тренд был аккумулирован в двух «теориях» федерализма – «новом» и «конкурентном». Концепция нового федерализма была впервые озвучена кандидатом в президенты США республиканцем Р. Никсоном в 1969 г. В ее основе лежала так называемая теория прав штатов, в соответствии с которой штаты, будучи политико-административными образованиями, должны сохранять за собой исключительные полномочия в политической и социально-экономической сферах. Таким образом, оказавшиеся в руках федерального центра административные функции – борьба с загрязнениями окружающей среды, преодоление бедности, модернизация городского хозяйства и т.д. – должны быть переданы правительствам штатов и органам местного самоуправления. Децентрализацию некоторых функций управления предполагалось осуществить в трех сферах: территориальной (принятие региональными и местными властными структурами мер для непосредственного приближения системы управления к рядовым гражданам), административной (передача управления отдельными общественными службами расположенным близко друг с другом муниципалитетам) и политической (перераспределение полномочий между законодательными и исполнительными структурами регионального и местного уровней путем формирования новых автономных управленческих институтов). Помимо этого предполагалась передача финансовых средств на социальные нужды на уровень штатов и муниципалитетов с предоставлением последним свободы в их расходовании. На практике концепция нового федерализма была реализована в США и Австралии, однако специалисты до сих пор обсуждают эффективность ее применения. Историческим продолжением концепции нового федерализма явилась концепция конкурентного федерализма, появившаяся в 1980-х гг. в ходе дискуссий вокруг программы реформ федеративных отношений в США, предложенных президентом Р. Рейганом. Он полагал, что дирижистская практика прошлых лет способствовала нарушению баланса в системе взаимоотношений «центр – регионы», чрезмерно сосредоточила в руках федеральной власти политическую инициативу, ресурсы и ответственность, а также привела к усилению федеральной бюрократии в ущерб самостоятельности штатов и муниципалитетов.

Основными положениями концепции конкурентного федерализма явились: преодоление перегруженности федерального центра обязательствами в социальной сфере путем передачи значительной части социальных программ и требующихся для их реализации ресурсов на уровень регионов, восстановление роли субъектов федерации как полноправных участников федеративных отношений, возвращение узурпированных бюрократией функций контроля за принятием решений политикам, подотчетным общественным структурам. Одна из центральных идей конкурентного федерализма заключается в необходимости поощрения соперничества между, с одной стороны, федеральным и региональным уровнями власти, с другой стороны, властными структурами одного уровня, которое делает федеративную систему более динамичной, способствует экономическому росту, оптимизирует государственные расходы и увеличивает доходы и т.д.