§ 8. Принцип осторожного подхода в международном морском праве

Конвенция 1982 г. предусматривает в числе обяза­тельств прибрежного государства то, что оно, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных, обеспечивает, чтобы состояние живых ресур­сов в его исключительной экономической зоне не под­вергалось опасности в результате чрезмерной эксплу­атации (п. 2 ст. 61). При этом не определено, какие данные являются наиболее достоверными. Для целей сохранения живых ресурсов открытого моря государ­ства, в частности, "принимают на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных меры с целью поддержания или восстановления популяций вылавливаемых видов на уровнях, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов" (п. 1 ст. 119).

Учет имеющихся наиболее достоверных научных данных при принятии мер сохранения ресурсов и уп­равлении ими является международно-правовым обя­зательством. Однако в самих этих данных могут содер­жаться ошибки. Возможность ошибок сегодня обще­признанна, к их причинам отнесены факт подвижнос­ти морских живых ресурсов, ограниченность естест- венно-научного понимания экосистем планеты, недо­статочность средств, выделяемых для оценки биомас­сы запасов и иных научных морских исследований, и т.д. Ошибки в научных данных приводят к ошибкам в принимаемых мерах сохранения и управления. Кроме того, бывают ситуации, когда научных данных (напри­мер, о запасах в новом районе промысла) вообще нет. В целях предупреждения в подобных ситуациях под­рыва живых ресурсов сформировался и начинает при­меняться на практике принцип осторожного подхода.

Хотя именно международное морское право содер­жит сегодня наиболее разработанные договорные нормы об осторожном подходе, само это понятие ис­пользуется и в иных международных источниках. Так, в ноябре 1990 г. исполнительным органом Междуна­родной торговой палаты была принята Хартия бизнеса во имя устойчивого развития, состоящая из 16 прин­ципов. Один из них — принцип 10 — называется "Ос­торожный подход". Как сказано в тексте Хартии, этот принцип означает, что "бремя доказывания перено­сится на хозяйственника в случае, когда имеются вполне состоятельные и научно допустимые основа­ния опасаться, что данная хозяйственная деятель­ность, вероятно, нанесет непоправимый ущерб".

Впоследствии, однако, содержание понятия "осто­рожный подход" вышло за рамки узкого процессуаль­ного принципа, что подтвердили Конференция ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.) и Конфе­ренция ООН по трансграничным рыбным запасам и запасам далеко мигрирующих видов рыб (1993— 1995 гг.). В соответствии с принципом 15 Декларации Рио-де-Жанейро в целях "защиты окружающей среды государствами согласно их возможностям широко применяется осторожный подход. В тех случаях, когда существует угроза нанесения серьезного или невос­полнимого ущерба, нехватка полных научных данных не должна служить причиной отсрочки принятия до­рогостоящих мер по прекращенйю деградации окру­жающей среды". Сходное положение зафиксировано и в тексте Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (Преамбула Конвенции, п. 9).

В Резолюции 44/225 Генеральной Ассамблеи ООН от 25 декабря 1989 г. о лове рыбы пелагическими дриф- терными сетями большой протяженности выражена обеспокоенность по поводу негативных потенциаль­ных последствий применения этих сетей для анадром­ных, далеко мигрирующих видов, морских млекопита­ющих и птиц, отдыхающих на морской воде. Резолю­цией было рекомендовано в связи с этим установить мораторий на рыболовство большими дрифтерными сетями к 30 июля 1992 г. Этот подход был подтвержден Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 46/215 от 20 декабря 1991 г., содержащей призыв принять меры против ведения рыболовства таким методом на том ос­новании, что члены международного сообщества рас­смотрели наиболее достоверные научные данные и не смогли прийти к выводу, что эта практика не имеет се­рьезных отрицательных последствий.

Из тех многочисленных материалов Конференции ООН по трансграничным рыбным запасам и далеко мигрирующим видам, в которых говорится об осто­рожном подходе, наиболее обстоятельным представ­ляется подготовленный 26 января 1994 г. ФАО доку­мент "Осторожный подход к рыбному промыслу при­менительно к трансграничным рыбным запасам и за­пасам далеко мигрирующих видов рыб". Здесь пояс­няется необходимость принципа осторожного подхо­да: в настоящее время объем биомассы многих видов рыб "едва достигает уровня, обеспечивающего макси­мальный устойчивый вылов, и даже оказывается ниже его, а это ведет к нестабильности ресурсов". В ситуа­ции, сопряженной с большим потенциальным рис­ком, недостаточным объемом и качеством информа­ции, осторожный подход "требует того, чтобы бремя научного доказательства (например, в форме оценки воздействия на окружающую среду) лежало на сторо­не, которая намерена извлекать пользу из эксплуата­ции того или иного вида ресурсов". Чем выше степень неопределенности или риска, "тем острее необходи­мость в проявлении осторожности". На основе текста Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию в документе ФАО сформулировано опреде­ление принципа осторожного подхода: "В целях защи­ты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер осторожности. В тех случаях, когда су­ществует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не использу­ется в качестве предлога для отсрочки принятия эко­номически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды".

Составители этого документа ФАО опирались лишь на положения резолюций международной организа­ции, но не на договорные нормы. Между тем такая воз­можность была. Согласно Конвенции о запрещении в южной части Тихого океана рыболовства протяженны­ми дрифтерными сетями 1989 г., не разрешается в пре­делах обозначенного района всякая рыбохозяйствен- ная деятельность с использованием дрифтерных сетей (ст. 2 Конвенции). Хотя это — региональный договор, стороной которого Россия не является, его понятий­ный аппарат представляет интерес. Понятие "дрифтер- ная сеть" определено как сеть или совокупность сетей, которые простираются в длину более чем на два с по­ловиной километра и которые предназначены для лова рыб посредством дрейфа (поступательного движения в море, вызываемого течением и ветром) в воде или на ее поверхности (ст. 1). Правилом 345/92 Совета ЕС длина разрешенных к использованию дрифтерных сетей ограничена также двумя с половиной километра­ми, однако предусмотрена частичная отмена этого ог­раничения для некоторых судов на определенный пе­риод. При этом действие такой частичной отмены ис­текает в обозначенный срок, если Совет, принимая ре­шение квалифицированным большинством по предло­жению, представленному Комиссией ЕС, "не постано­вит продлить их в свете научных данных, свидетельст­вующих об отсутствии какого-либо связанного с этим жологического риска".

Юридическое содержание понятия "осторожный подход" было раскрыто Соглашением 1995 г. об осу­ществлении положений Конвенции по морскому праву, которые касаются сохранения запасов транс­граничных и далеко мигрирующих рыб и управления ими. Соглашением предусмотрено обязательство госу­дарств применять осторожный подход (ст. 5). В ст. 6 Соглашения 1995 г., озаглавленной "Осторожный подход", сформулирована цель его применения — за­щита и сохранение морских живых ресурсов и мор­ской среды. Предусмотрены обязательства государств осуществлять конкретные действия по единообразно­му применению осторожного подхода, в том числе со­вершенствовать процесс принятия решений в области сохранения рыбных ресурсов и управления ими; при­менять те "руководящие принципы", которые изложе­ны в Приложении к Соглашению 1995 г.; принимать во внимание факторы неопределенности в отношении размера и продуктивности запасов; разрабатывать программы сбора данных и проведения исследований. В этой же статье зафиксированы обязательства госу­дарств ограничивать улов и промысловое усилие в слу­чае новых промыслов или рыбопромысловой разведки "до тех пор, пока не поступят достаточные данные, по­зволяющие оценить воздействие промысла на долгос­рочную устойчивость запасов", а также не усугублять рыболовной деятельностью негативное воздействие на состояние запасов, оказываемое каким-либо природ­ным явлением.

Значение принципа осторожного подхода, судя по такому содержанию, выходит за рамки международно­го морского права. Хотя, по смыслу Соглашения 1995 г., договорно-правовые нормы об осторожном подходе относятся лишь к морским районам, на прак­тике их влияние уже сказывается, например на разви­тии правового режима ресурсопользования в прибреж­ных районах, включая и сушу.