§ 6. Кодекс ведения ответственного рыболовства 1995 г.

Вопрос о разработке Кодекса ведения ответствен­ного рыболовства был поднят на XIX сессии Комитета по рыболовству ФАО в 1991 г. Состоявшаяся в 1992 г. Международная конференция по вопросам ответст­венного рыболовства, организованная правительством Мексики после консультации с ФАО, приняла Кан- кунскую декларацию и призвала ФАО подготовить по соглашению с другими компетентными международ­ными организациями проект международного кодекса о ведении ответственного рыболовства. Данному во­просу было уделено внимание и на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и на Технических кон­сультациях ФАО по вопросам рыболовства в открытом море, которые состоялись в сентябре 1992 г. С учетом этих консультаций Совет ФАО на своей 102-й сессии в ноябре 1992 г. предложил Генеральному директору ФАО разработать проект Кодекса, подчеркнув, что "Кодекс следует формулировать в рамках положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и других международных документов"⁹.

В соответствии с этими решениями Комитет по ры­боловству ФАО в марте 1993 г. рассмотрел концепцию и нормативную структуру проекта Кодекса. Комитет по рыболовству ФАО сослался на упомянутую Кан- кунскую декларацию, в которой подчеркивается необ­ходимость дальнейшего развития рыболовства в рам­ках сбалансированной системы, на основе концепции ответственного рыболовства, подразумевающей:

устойчивое использование рыбных запасов в гар­монии с окружающей средой;

ведение рыболовства и развитие аквакультуры таким образом, чтобы это не наносило ущерб экосис­теме, живым ресурсам и среде их обитания;

оптимизацию экономических механизмов добычи и переработки морепродуктов, включая увеличение ценности рыбных продуктов путем их переработки, отвечаемой установленным санитарным стандартам;

осуществление такой коммерческой практики, ко­торая давала бы потребителям доступ к морепродуктам высокого качества.

Принципы составления и содержание Кодекса были впоследствии уточнены на заседании рабочей группы в Риме в 1994 г., что позволило подготовить проект основных принципов будущего международно­го Кодекса. Согласно этому проекту Кодекс должен включать следующие шесть разделов: 1. Осуществле­ние рыболовства в исключительной экономической зоне; в открытом море. 2. Управление рыбными ресур­сами. 3. Практика справедливой торговли рыбой и мо­репродуктами. 4. Развитие аквакультуры. 5. Научные исследования в области рыболовства. 6. Место при­брежного рыболовства в механизме управления при­брежной зоной.

Впоследствии, однако, содержание проекта Кодек­са значительно изменилось как по объему, так и по структуре. В таком измененном виде Кодекс был при­нят в октябре 1995 г. на 28-й сессии Конференции ФАО. 12 статьям Кодекса, разбитым на части, пред­посланы его составителями предисловие и введение. Завершают текст Кодекса приложения: краткая ин­формация о работе над Кодексом, а также резолюция Конференции ФАО о принятии Кодекса. В ст.ст. 1—5 излагаются главным образом вводные и общие поло­жения. Насыщенный регулятивными положениями, масштабный по содержанию блок положений о прин­ципах управления рыбными ресурсами составители Кодекса вместили в ст.ст. 6 и 7.

Хотя ссылки на нормы международного права со­держатся в большинстве статей Кодекса, стержневой надо считать ст. 6 ("Общие принципы"), предусмат­ривающую рекомендацию государствам о доброволь­ном принятии на себя обязательств: о сохранении водных экосистем; о поддержании "качества, разнообразия и наличия живых водных ресурсов в количестве, достаточном для нынешнего и будущих поколений, в контексте продо­вольственной безопасности... и устойчивого развития";

о том, что меры управления рыбными ресурсами "должны обеспечить сохранение не только объектов промысла, но и видов, принадлежащих к той же эко­системе, а также ассоциированных или зависимых от объектов промысла";

о предотвращении государствами создания "избыт­ка добывающих мощностей" и обеспечении соответ­ствия "промыслового усилия воспроизводственным возможностям рыбных ресурсов";

о целесообразности расширения практики "осто­рожного подхода";

о защите или восстановлении жизненно важных районов обитания рыбных ресурсов в морских и прес­новодных экосистемах, таких, как "притопленные земли, мангровые заросли, рифы, лагуны, районы обитания молоди и нереста";

об обеспечении государствами того, чтобы интере­сы в сохранении рыбных ресурсов "учитывались при комплексном использовании прибрежной зоны и были интегрированы в управление, планирование и развитие прибрежных районов";

об увязывании государством выдачи разрешения рыболовному судну плавать под его флагом с эффек­тивным контролем над таким судном для целей испол­нения правовых предписаний;

об осуществлении международной торговли рыбой и другими морепродуктами в соответствии с принци­пами, правами и обязательствами, установленными Соглашением о Всемирной торговой организации 1994 г. и другими соответствующими международны­ми соглашениями;

о защите прав рыбаков, особенно "тех, кто занима­ется рыболовством для собственного пропитания, мел­комасштабным и кустарным рыболовством", в част­ности предоставлением им преимущественного досту­па "к традиционным районам промысла и ресурсам в водах, находящихся под национальной юрисдикцией".

При чтении Кодекса возникает вопрос о месте в нем текста Соглашения о содействии соблюдению рыбо­ловными судами в открытом море международных мер сохранения биоресурсов и управления ими 1993 г. и об обязательности норм Кодекса. Кодекс — это не собра­ние международных обычаев: многие из предписанных им действий государств корректнее считать рекоменда­циями для практики рыболовства, чем сложившейся практикой государств. Еще очевиднее то, что такие предписанные действия преждевременно относить к признанным государствами правовым нормам. А прак­тика государств и убеждение, что практические дейст­вия государств юридически обязательны, составляют, как известно, ключевые компоненты международного обычая. Кодекс не является и международным догово­ром. Во-первых, в Кодексе не выражено согласие на обязательность его норм каким-либо из способов, предусмотренных ст.ст. 11 — 15 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (подписанием, обменом соответствующими документами, ратифика­цией, принятием или утверждением, присоединением или "любым другим способом, о котором услови­лись"). Напротив, в ст. 1 Кодекса специально обозна­чен добровольный характер исполнения государствами его положений. И хотя в Кодекс включены нормы, ко­торые большинство государств обязаны исполнять, эта обязанность обусловлена международно-правовым ха­рактером включенных норм, например тем, что эти нормы предусмотрены Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., а не тем, что они включены в Кодекс. Во- вторых, Кодекс не подлежит регистрации в Секрета­риате ООН. Между тем, согласно статье 80 Венской конвенции о праве международных договоров и статье 102 Устава ООН, всякий договор, заключенный любым государством — членом ООН, должен быть зареги­стрирован в Секретариате ООН. Вывод очевиден: воля государств, участвовавших в Конференции ФАО в 1995 г. и принявших Кодекс, не состояла в придании ему силы международного договора.

Вместе с тем в соответствии с Резолюцией Конфе­ренции ФАО № 15/93 неотъемлемой частью Кодекса является рассмотренное выше Соглашение о содейст­вии соблюдению рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения ресурсов и уп­равления ими 1993 г. Об этом упоминается и в тексте Кодекса. Даже для государств — членов ФАО здесь возникает непростой международно-правовой вопрос о юридической силе акта международной организации, документа международной конференции и Соглаше­ния, субъектный состав которого пока ограничен. Из­ложенное не означает, что Кодекс есть свод сугубо нравственных норм, ориентированных на совесть ры­бака и находящихся вне системы источников действу­ющего международного права. Нормы Кодекса, пред­ставленные в документе ФАО — международной орга­низации, специализированного учреждения ООН, — являются нормами так называемого "мягкого права". Как отмечено в юридической литературе, эти нормы, устанавливая правило поведения, могут стать отправ­ным пунктом превращения правила в договорную или обычную международно-правовую норму. Более того, некоторым нормам "мягкого права", не являющимся юридически обязательными, государства тем не менее придают обязательную силу. Практика использования рекомендаций, руководств, кодексов или стандартов в настоящее время действительно расширяется.

Итак, Кодекс занял свою нишу в современной сис­теме международного права пока на начальном иерар­хическом уровне. Перейдет ли он на более высокий уровень — основного источника международного права, т.е. на уровень международного договора или сложившегося международного обычая, покажет буду­щее. Но уже сейчас можно констатировать: ФАО в целях продвижения Кодекса работает активно. На Конференции ООН по трансграничным рыбным запа­сам и запасам далеко мигрирующих рыб (1993— 1995 гг.) было представлено множество документов ФАО. Многие из этих концептуальных разработок нашли отражение в тексте Соглашения 1995 г. об осу­ществлении положений Конвенции ООН по морско­му праву 1982 г., которые касаются сохранения транс­граничных рыбных запасов и запасов далеко мигриру­ющих рыб. В 1997 г. ФАО издала Техническое руко­водство по ответственному рыболовству "Управление рыбными ресурсами". Как упомянуто во вводной части этого документа, он составлен для "оказания со­действия исполнению статьи 7 — "Управление рыб­ными ресурсами" — Кодекса ведения ответственного рыболовства".