3. Принципи і методи регіонального управління

Зміст регіонального менеджменту як сукупності принципів, методів, форм і засобів цілеспрямованого впливу на соціально-економічні процеси, що протікають в регіоні, складно і різнопланово. Аналіз зарубіжної практики, а також досвіду регіонального менеджменту в Україні показує, що його ефективність багато в чому залежить від дотримання певних, перевірених самим життям принципів, обумовлених законами ринкової економіки.

До основних принципів регіонального менеджменту відносяться: Децентралізація, партнерство, субсидіарність, мобільність і адаптивність, а також принцип виділеної компетенції.

Суть принципу децентралізації полягає у переміщенні прийняття рішень від центральних органів управління до агентів ринку. Цей принцип обмежує монополію регіонального менеджменту на всевладдя, забезпечує економічну свободу суб'єктів господарювання в регіоні та поліцентричну систему прийняття рішень, а також делегування функцій управління зверху вниз.

Принцип партнерства передбачає відхід від жорсткої ієрархічної підпорядкованості по вертикалі. Він диктує правила поведінки об'єктів і суб'єктів регіонального управління в процесі їх взаємодії як юридично рівних партнерів.

Принцип субсидіарності полягає у виділенні фінансових ресурсів під заздалегідь певні цілі. Він реалізується в регіональному менеджменті через формування механізмів перерозподілу фінансових ресурсів з метою забезпечення мінімальних державних соціальних стандартів для всього населення регіону, а також мінімальної бюджетної забезпеченості.

Змістом принципу мобільності та адаптивності є здатність системи регіонального управління чуйно реагувати на зміни зовнішнього середовища. Цей принцип проявляється через постійну трансформацію функціональної та організаційної структур регіонального менеджменту, що дозволяє суб'єктам управління адаптуватися до швидко мінливих ринкових умов функціонування.

Принцип виділеної компетенції (на відміну від принципу розмежування функцій) полягає в диференціації функцій не між сферами регіонального управління, а всередині них. За таким принципом здійснюються перерозподіл функцій суб'єктів федерального, регіонального та муніципального управління, а також ресурсне забезпечення реалізації кожної функції. Принцип виділеної компетенції більш детально буде розглянуто нижче.

Методи регіонального менеджменту також обумовлені системою ринкового господарства регіону. Під методами регіонального менеджменту прийнято розуміти сукупність прийомів і засобів впливу на господарюючі суб'єкти регіону. У практиці регіонального менеджменту використовуються два основні методи: Методи прямого (безпосереднього) впливу на суб'єкти господарювання та методи опосередкованого впливу. Як зазначалося раніше, перші з них більшою мірою стосуються об'єктів, що відносяться до власності суб'єктів Федерації, другі - по всіх інших об'єктів.

Поділ функцій, ресурсів та відповідальності на федеральному, регіональному і муніципальному рівнях

Функції регіонального менеджменту як конкретні форми впливу на економічні, соціальні, екологічні, політичні та інші процеси в регіоні можна диференціювати за призначенням і змістом. Така диференціація спирається на сутність та соціальну орієнтацію регіонального менеджменту як інструменту ринкової економіки.

Різноманіття функцій регіонального менеджменту опосередковується широким колом його завдань, розглянутих раніше. При цьому виділяють такі основні функції: Цілепокладання, регулювання і стимулювання.

Реалізація функції цілепокладання обумовлена необхідністю здійснення наукового прогнозування соціально-економічного розвитку регіону та розробкою регіональних цільових програм. Враховуючи, що головною метою соціально орієнтованої ринкової економіки є відтворення умов, що забезпечують високий рівень життєдіяльності людини, функція визначення мети реалізується в процесі економічної та соціальної трансформації господарства регіону, обгрунтування напрямків його реструктуризації. Особливого значення ця функція набуває у перехідний період, коли кожен регіон змушений шукати і завойовувати певну нішу на українському та світовому ринках, вписуватися в міжрегіональні та світогосподарські економічні зв'язки і ринкові відносини.

Функція регулювання в регіональному менеджменті реалізується в основному в системі об'єктів, які належать до державної власності суб'єктів Федерації, а також об'єктів федеральної власності, переданих у власність регіонів. У реалізації функції регулювання можуть використовуватися методи як прямого, так і опосередкованого впливу. При цьому ступінь впливу суб'єкта управління на всі об'єкти, в тому числі і на об'єкти регіональної власності, буде постійно змінюватися, оскільки обсяг і повнота реалізації функції регулювання знаходяться в певній залежності від ступеня зрілості ринкових відносин та їх впровадження в господарство регіону. Наприклад, підприємства автомобільного транспорту, що є власністю суб'єктів Федерації, можуть бути передані на договірних умовах акціонерному товариству, здані в оренду будь-якому господарюючому суб'єкту. У цьому випадку обсяг функції регулювання знизиться, а сама функція суб'єкта управління буде зведена по суті до контролю за дотриманням договірних зобов'язань.

У разі перекладу господарства регіонів на ринкові відносини особливе місце в регіональному менеджменті відводиться функції стимулювання. Це пов'язано насамперед з обмеженістю використання в регіональному менеджменті методів безпосереднього впливу. У багатоукладному господарстві регіону функціонують підприємства та організації, пов'язані з різними формами і видами власності - федеральної, регіональної, муніципальної, колективної, приватної та ін. Але методи безпосереднього впливу регіонального менеджменту правомірні лише стосовно об'єктів регіональної власності. Для всіх інших об'єктів ефективними можуть бути тільки методи опосередкованого впливу, і перш за все, стимулювання діяльності суб'єктів господарювання.

Стимул, як відомо, - активний стимул діяльності підприємств і організацій будь-яких форм власності. Стимулююча функція регіонального менеджменту дає суб'єкту управління потужні засоби для реалізації інтересів регіону, муніципальних утворень, підприємств і організацій, соціальних груп. Таким чином, сутність функції стимулювання полягає в цілеспрямованому впливі суб'єкта управління на соціально-економічні процеси регіону через опосередкований вплив на всі об'єкти, що функціонують на території регіону. Так, адміністрація області не може зобов'язати підприємство, що належить до федеральної, муніципальної чи іншій формі власності, виділити кошти, наприклад, для будівництва якого-небудь об'єкта (навіть соціально значущого і необхідного) загальнорегіонального значення. Однак адміністрація області може укласти з цим підприємством договір, відповідно до якого підприємство забезпечить якусь частину фінансування будівництва, а адміністрація створить йому певні стимулюючі умови господарювання - звільнить від податку на прибуток (частини, що належить обласному бюджету), надасть пільгові умови водо-, енергокористування і т.д.

Розглядаючи функціональну структуру регіонального менеджменту, слід хоча б коротко зупинитися на проблемі взаємодії функцій суб'єктів управління на федеральному, регіональному і муніципальному рівнях. Як зазначалося раніше, перерозподіл і взаємодія функцій зазначених суб'єктів управління здійснюється на основі принципу виділеної компетенції.

Цей принцип, в корені відрізняється від традиційного принципу розмежування функцій, не отримав висвітлення ні у вітчизняній, ні в зарубіжній літературі. Подальша відмова від використання зазначеного принципу в російській практиці регіональних реформ - це потужний фактор їх стримування.

Слід зазначити, що і в умовах планово-директивної системи управління господарством регіонів проблема розмежування функцій завжди стояла дуже гостро. На жаль, від старої хвороби не можуть поки позбутися й вищі органи державної влади нової України, намагаючись штучно розмежувати функції управління між виконавчими і законодавчими (представницькими) органами, між регіонами і центром, між суб'єктами федерації і муніципальними структурами.

Тим часом у країнах з ринковою економікою давно відмовилися від принципу розмежування функцій, взявши на озброєння його протилежність - принцип виділеної компетенції. Суть цього принципу полягає в наділенні кожного суб'єкта управління точно окресленими функціями, які законодавчо закріплюються за ним. При цьому для реалізації кожної функції закон встановлює відповідні обсяги ресурсів та їх джерела.

Таблиця 7.1. Повнота реалізації функцій різними суб'єктами управління в країнах з різним типом державного устрою

Функції	А			Б			В
	1	2	3	1	2	3	1	2	3
1. Житлове господарство	++	+	+	+	++	+	—	+	++
2. Торгівля та побутове обслуговування, продовольче забезпечення	+	++	—	—	++	+	—	—	++
3. Охорона здоров'я	+	++	—	—	+++	—	—	+	++
4. Народна освіта	+	++	—	—	+++	—	—	++	++
5. Транспорт і зв'язок	+	++	—	—	+++	—	—	+	++
6. Енергопостачання та водопостачання	++	+	+	+	++	+	—	++	+
7. Будівництво житла та об'єктів міського господарства	++	+	—	—	+++	+	—	+	++
8. Охорона навколишнього середовища	++	+	+		++	+	—	—	++
9. Культура та дозвілля	+	++	—	—	+++	—	—	+++	+
10. Землекористування	+++	—	—	+	++	—	—	+++	—
11. Охорона правопорядку	+	++	—	+	++	—	+	++	—
12. Зайнятість і ринок праці	++	—	—	+	++	—	—	++	+
13. Соціальний захист	+++	—	—	+	++	—	+	+++	—
14. Фінанси та податкова політика	+++	—	—	++	+	—	+	++	—
15. Планування і забудова населеного пункту	+	++	—	+	++	—	—	+++	—
16. Підтримка ринкових структур та підприємництва	—	—	—	++	+	—	+	++	++
17. Зовнішньоекономічна діяльність	+++	—	—	++	+	+	+	+	++

У табл. 7.1 прийняті наступні позначення:

А - в країнах з централізованими економікою та управлінням;

Б - країни з перехідною економікою та реформованої системою управління (України);

В - у країнах з розвиненою ринковою економікою і розвиненим місцевим самоврядуванням;

1 - держава;

2 - місцеві органи;

3 - населення;

() Функція практично в повному обсязі реалізуется даним суб'єктом;

() Функція реалізується частково;

() Обсяг повноважень у рамках даної функції незначний;

(-) Повноваження щодо реалізації даної функції у суб'єкта практично відсутні.

Кардинальна відмінність принципу виділеної компетенції полягає в тому, що якщо в російській практиці розмежування функцій здійснюється між різними сферами діяльності і між різними галузями господарства, то у закордонній - кожен суб'єкт господарювання наділяється певною компетенцією у сфері діяльності або в кожній галузі господарства (табл. 7.1).

У Україні, наприклад, у сфері освіти всі суб'єкти управління (регіональні, муніципальні) займаються всіма її об'єктами. Керівництво загальноосвітньої середньої школою здійснюють міністерства (у республіках), крайові (обласні) управління або департаменти освіти, районні (міські) відділи народної освіти. Таким чином, в умовах, здавалося б, чіткого розмежування функцій між сферами всередині цих сфер у нас діє принцип "всі займаються всім". Наприклад, у країнах Західної Європи муніципалітет несе відповідальність тільки за стан середньої школи. У нашій країні, якщо на території будь-якого міста чи району знаходиться вуз або професійно-технічне училище, то глава місцевої адміністрації несе за них відповідальність нарівні з регіональними і федеральними органами управління.

Необхідність реалізації принципу виділеної компетенції обумовлена обмежуючими факторами ринкового регулювання регіонального та муніципального господарства. Регіональний і муніципальний менеджмент самі по собі не гарантують соціально-економічну стабільність в країні, не усувають диференціації рівнів та якості життя населення регіонів і муніципальних утворень. У цих умовах принцип виділеної компетенції стає одним з ефективних інструментів реалізації державної регіональної соціально-економічної політики. Як зазначалося, компетенція суб'єктів управління кожного рівня в країнах Західної Європи закріплена відповідними законами.

Наприклад, в Німеччині принцип виділеної компетенції реалізується на трьох рівнях: федеральному, регіональному (земля) та локальному (комуна). Їх суб'єкти управління здійснюють функції в суворій відповідності з принципом виділеної компетенції та обсягом коштів, призначених для реалізації цих функцій.