Тема 9. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Семинарское занятие 18.

Предмет, метод, перспективы науки муниципального права и учебной дисциплины «Муниципальное право России»

ВОПРОСЫ

Понятие, цели, функции, задачи муниципального права как научной дисциплины

Главные направления и методы научного поиска в области муниципального права

Основные закономерности муниципального права, необходимость и перспективы их дальнейшего изучения

Особенности, перспективы муниципального права как учебной дисциплины

Примерные темы докладов

Условия и необходимость научного поиска в области осуществления местного самоуправления

Юридический анализ как метод познания закономерностей муниципального права (общая характеристика метода, примеры применения)

Основные закономерности муниципального права

Структура учебного курса «Муниципальное право России», перспективы совершенствования

Список рекомендуемой литературы по теме

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (ст. 12, 72 (п. «н»); гл. 8, ст. 130-133).

Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, подписана от имени Российской Федерации в городе Страсбурге 28 февраля 1996 г. (Преамбула; ст. 3-11) // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695; СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Преамбула; гл. 1-11) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Официальные акты высших судебных органов и судебной практики

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П) // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

Научная и учебная литература

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М., 2006 (гл. 2)*.

Муниципальное право Российской Федерации. Хрестоматия / Сост. Белоусова Е.В. М., 1999*.

Пертцик В.А. От научной дисциплины «Советское строительство» к муниципальному праву Российской Федерации // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной Конституции. М., 2005*. С. 286-297.

Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2004*. С. 143-148.

Методические рекомендации по изучению дисциплины

В процессе изучения дисциплины важно с самого начала четко уяснить смысл положений Конституции Российской Федерации, касающихся вопросов организации местного самоуправления в нашей стране (см. ст. 3 (часть 2), 12, 72 (п. «н»), гл. 8 и др.). Лучшему пониманию конституционных установлений помогают правовые позиции, неоднократно выраженные по вопросам организации местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, других судов. Параллельно следует изучить и осмыслить законодательные установления, прежде всего, положения Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Понимание муниципального права тесно связано с мировыми тенденциями местного самоуправления, которые зачастую оказываются противоречивыми. С одной стороны местное самоуправление направлено на децентрализацию государственной власти; на то, чтобы власть была ближе к человеку, и сам человек мог реально участвовать в решении вопросов, касающихся его повседневной жизни. Благоустроенность, уверенность, спокойствие, безопасность во многом зависят от того, есть ли местный коллектив, способный решать насущные социальные вопросы, развивая личность, помогая государству.

Вместе с тем, социальная унификация, рост миграции населения, снижение социальной роли собраний по месту жительства, необходимость обеспечения должной безопасности каждого в густонаселенных районах приводит к осуществлению органами местного самоуправления все большего числа передаваемых им государственных полномочий. В ряде случаев все меньше проявляется местная общественная инициатива.

Слово «муниципальный» происходит от латинского корня. «Municipium» означает «вольный город». В отличие от слов «республиканский» или «демократический» слово «муниципальный» подчеркивает, что речь идет о специфическом объединении граждан, когда общие социальные интересы возникают в связи с общим местом жительства (в населенном пункте, местности и т.п.). Граждане могут быть жителями одного или нескольких населенных пунктов, но в любом случае они связаны общими интересами именно в связи с общим проживанием в определенной местности, границы которой имеют социальное значение, но не являются границами административно-территориальной единицы. Административно-территориальное деление производится из центра. Местное самоуправление складывается локально.

Муниципальная власть позволяет решать государственные (публичные) вопросы с учетом местных особенностей. Поэтому муниципальная власть признается разновидностью публичной власти. Местное самоуправление не является формой государственно-территориального устройства.

Например, унитарные государства, признающие широкое местное самоуправление (Италия, Франция, Великобритания и др.), остаются унитарными. Субъекты федерации в федеративных государствах (Россия, США, ФРГ и др.) не являются субъектами муниципального права.

Другими словами, муниципальные образования (местные коллективы) не являются государственными образованиями. Местное самоуправление, являясь локальной организационной формой решения государственных вопросов с учетом местных особенностей, дополняет централизованную и унифицированную организационную форму решения названных вопросов. Поэтому вряд ли возможно определить вопросы, перманентно присущие природе местного самоуправления, т.е. объективно относящиеся к его исключительной компетенции.

Решение государственных вопросов с учетом существующих и повседневно возникающих местных особенностей позволяет с известной долей условности называть их вопросами местного значения (часть 1 статьи 130 Конституции РФ). Социальные вопросы, решаемые централизованно без постоянного учета текущих местных потребностей и особенностей, оказываются вопросами общегосударственного значения. И те и другие являются важными общественными делами. Они имеют общественный резонанс, от их решения зависит устроенность, благополучие, защищенность местных жителей. Если по каким-либо причинам решение социальных вопросов с учетом местных особенностей оказывается невозможным, государство обязано обеспечить их централизованное решение. Государственная и муниципальная власть дополняют и поддерживают друг друга, обеспечивая децентрализованное, динамичное, стабильное, оперативное и качественное решение важнейших вопросов социальной жизни.

Невозможно признать в качестве субъекта публичного права частную организацию или некое множество жителей, пусть даже имеющих общие интересы по месту жительства. Между жителями должны возникнуть отношения, свидетельствующие, что они на основе самоорганизации способны самостоятельно решать заметную часть общественных дел − культурный досуг, помощь бедным, благоустройство территории, санитарное благополучие, общественная безопасность и др.

Неопределенность по вопросу о субъекте муниципального права устраняется, если в качестве его субъекта признается местный коллектив (лицо публичного права), наличие которого свидетельствует о локальной социальной самоорганизации. Она не является частной, создаваемой исключительно для удовлетворения потребностей отдельных индивидуально определенных лиц. Она оказывается публичной, поскольку способна решать вопросы, значимые для любого, кто волею судеб оказался жителем данной местности. Такая организация способна эффективно содействовать государству в осуществлении всех его функций, особенно тех, которые связаны с поддержкой гражданского общества, в том числе развитием социальной инфраструктуры в населенных пунктах. Однако без признания государством такая власть и такая организация не являются и не могут являться публичными.

Характерными чертами публичной организации является то, что, во-первых, от имени коллектива действуют уполномоченные им лица (органы публичной власти). Во-вторых, названные лица защищают социальные интересы, решают социальных вопросы в публичной форме, т.е. так, что решение социального вопроса оказывается значимым для всех, а не только для отдельных индивидуально определенных (частных) лиц.

Названные черты имеются как у государства, так и местного самоуправления. Отличие в том, что муниципальная власть, рождаясь без участия государства, тем не менее, в силу публичного характера полномочий, может действовать только с разрешения и при содействии государственной власти. Государство признает местное самоуправление. Муниципальные структуры, непризнанные государством, не получают властные полномочия по решению социальных вопросов, не признаются субъектами публичного права. В лучшем случае они могут функционировать как частные корпорации, без каких бы то ни было претензий на принятие решений, имеющих правовые последствия для индивидуально неопределенных лиц (решений публичного характера). В наихудшем варианте они могут быть признаны государством нелегитимными, подлежащими упразднению.

Государственная власть заинтересована в существовании местного самоуправления. В то же время она может не признать любые структуры на местах, если они посягают на государственный суверенитет. Иное понимание и воплощение, так или иначе, ведет к размыванию государственной власти, ее противопоставлению власти муниципальной, что неверно в принципе.

В этой связи при изучении курса желательно с самого начала уяснить, что государственная и муниципальная власть не вступают в конфронтацию, противостояние. Они не изолированы друг от друга и не решают социальные вопросы разрозненно.

Муниципальная и государственная власть содействуют друг другу. Особенность в том, что уполномоченные лица местного самоуправления выдвигаются по инициативе местных жителей. Они не назначаются верховными органами государственной власти. В то же время отдельные выборные лица местного самоуправления в силу важности выполняемых ими задач могут избираться местными жителями и в принципе могут утверждаться в должности территориальными органами государственной власти. В любом случае выборные органы местного самоуправления имеют свободу действий в решении социальных вопросов, если такое решение идет на благо местных жителей и согласуется с функцией государственной власти по защите гражданских прав, т.е. оказывается в рамках закона и в русле решения государственных задач.

Исходя из названного основополагающего требования (принципа) строится вся система местного самоуправления (организация муниципальной власти), взаимоотношения муниципальных и государственных органов. Общественная инициатива, результатом которой становится публичная организация, приводит к местному самоуправлению. Однако местным (локализованным) оно является в силу того, что территориальную организацию публичной власти сохраняет за собой государство.

Названные принципы в достаточной степени учтены в Конституции Российской Федерации, отдельных федеральных законах, посвященных вопросам организации местного самоуправления. Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, равно как и федеральное законодательство об общих принципах его организации, каждый студент должен уяснить вполне четко и определенно.

Лучшему пониманию и соответственно эффективной защите названных принципов на практике способствуют согласованные усилия государств. Так, в современном мире демократическая территориальная организация, т.е. осуществление государственных полномочий на местах выборными территориальными органами государственной власти, все чаще отождествляется с муниципальным управлением, считается его разновидностью.

Поэтому, например, в Европе предпринята попытка договориться об общих закономерностях муниципального права с целью его эффективной защиты. Усилия европейских государств воплотились в международном правовом акте, специально посвященном вопросам организации регионального и местного самоуправления в государствах-членах Совета Европы, − Европейской хартии местного самоуправления. Россия признала правовую значимость документа и присоединилась к Хартии в феврале 1996 года. В 1998 году Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ и вступила в силу на территории России 1 сентября 1998 года.

Все без исключения темы изучаемой дисциплины следует изучать в увязке и с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления. Полезно провести параллели, четко определить, возможно, в сравнительной таблице, взаимосвязанность и непротиворечивость положений Конституции Российской Федерации и Европейской хартии местного самоуправления.

Следует обратить внимание, что каждое из государств, подписавших Хартию, в любой момент вправе уточнить категории органов местного или регионального самоуправления, которыми оно намерено ограничить применение положений Хартии. Уточнение связано, как отмечалось, с возможностью признания местным самоуправлением территориального осуществления государственной власти на демократических началах, т.е. осуществления государственных полномочий с учетом местных особенностей выборными территориальными органами государственной власти общей компетенции.

Помимо этого, каждое государство, подписавшее Хартию, в любой момент вправе уточнить территорию или территории, в отношении которых будут применяться положения Хартии (см. статью 13, часть 1 статьи 16 Европейской хартии местного самоуправления). Следует также учесть, что каждое государство, пописавшее Хартию, обязуется считать себя связанным, по меньшей мере, двадцатью пунктами части I Хартии, из которых, по меньшей мере, десять должны быть выбраны из числа пунктов, перечисленных в части 1 статьи 12 названной Хартии. Студентам необходимо усвоить содержание названных положений (см. пункты, перечисленные в части 1 статьи 12 Хартии).

Следует понять причины, побудившие Совет Европы предусмотреть для государств-участников именно такие по содержанию обязательства. Для правильного объяснения указанных положений Хартии необходимо четкое представление о принципах муниципального права, фундаментальных началах организации местного самоуправления.

Каждый студент должен в полной мере убедиться в том, что конституционные основы местного самоуправления в России легко подтверждаются и раскрываются с использованием текста Конституции Российской Федерации. Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы, судебная практика помогают уяснению содержания конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Уясняя объективно существующие принципы муниципального права, каждый студент уясняет положения нашей Конституции, их истинный смысл.