§ 4. Порядок признания строений бесхозяйными и перечисления их в муниципальный фонд

Наряду с переходом в собственность государства выморочных имуществ наше законодательство предусматривает также порядок признания бесхозяйными строений и перечисления их в муниципальный фонд. Мы имеем в виду Инструкцию Наркомхоза и ПКЮ РСФСР № 227 от 22 октября 1935 г. «О бесхозяйных строениях частновладельческого фонда»¹⁹⁵.

Моментом возникновения права государственной собственности на бесхозяйное строение следует считать момент вынесения вышестоящим исполкомом постановления о включении строения в муниципальный фонд. Таким образом, указанное постановление имеет значение конститутивного документа.

Следует отметить, что названная Инструкция рассчитана на такие случаи, когда никто не оспаривает факта бесхозяйности строения, а следовательно, и не препятствует государству в осуществлении возникшего на его стороне права включить строение в муниципальный фонд. Возникает вопрос: как должен поступить коммунальный отдел в том случае, если бесхозяйное строение окажется в чьем-либо незаконном владении, причем владелец утверждает, что право на строение принадлежит ему? Пленум Верховного Суд РСФСР еще в своем разъяснении от 17 января 1927 г. указал, что «понятие бесхозяйности строений (ст. 68 ГК) определяется тем, что собственник неизвестен, или тем, что строение не имеет частной собственника, т. е. предполагает отсутствие лица, к которому могло бы быть предъявлены органами местхоза требования -об изъятии строения. Поэтому бесхозяйность строений в исковом порядке и может устанавливаться, и включение в муниципальный фонд бесхозяйных строений производится непосредственным распоряжение) местхозов (постановление СНК от 12 января 1924 г., ст. 3, раздел А. п. «д») без обращения органов местхоза в суд об изъятии строений».¹⁹⁶

Следует отметить, что ссылка Пленума Верховного Суда РСФСР на постановление СНК РСФСР от 12 января 1924 г. (СУ, 1924, №7, ст. 40) ни в какой мере не подкрепляет его позиции. В разделе А ст. 3 названного постановления сказано: «Строения, переходящие в собственность государства » поступающие в ведение местных Советов, согласно правилам ГК, в частности: д) бесхозяйные строения, собственники коих неизвестны (ст. 68 ГК)». В постановлении ничего не сказано, что перечисление строений в муниципальный фонд производится непосредственным распоряжением местхозов. Более того, ссылка на «правила ГК» ориентирует на противоположный вывод.

К сожалению, Пленум Верховного Суда РСФСР не учитывает 8 приведенном разъяснении, что строение может иметь «хозяина»— фактического владельца и тем не менее быть бесхозяйным в смысле ст. 68 ГК и наоборот. Пленум не поставил перед собой вопроса: как должен поступить местхоз в том случае, когда бесхозяйное, т. е. не имеющее собственника, строение находится в чьем-либо незаконном владении. Совершенно очевидно, что распоряжение местхоза о перечислении строения в муниципальный фонд в этом случае мало может помочь делу. Налицо спор о праве гражданском, т. е. спор о том, является ли строение бесхозяйным, который, в силу ст. 2 ГК, должен быть разрешен в судебном порядке. Вместе с тем, указание Пленума на то, что понятие бесхозяйности предполагает отсутствие лица, к которому можно были бы предъявить иск, наложило известный отпечаток на последующую нормативную и судебную практику. При этом забывают о случаях, уже отмеченных нами, когда бесхозяйное строение имеет фактического хозяина.

Так, например, в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда СССР по иску Торготдела Погорельского района о признании имущества бесхозяйным говорится: «Бесхозяйное имущество при достоверном установлении факта его бесхозяйности, согласно ст. 68 ГК и постановлению СНК СССР от 17 апреля 1943 г. за № 404 (СП СССР, 1943, № 6, стр. 98) переходит в собственность государства а административном порядке по распоряжению местных органов и для такого перехода имущества в собственность государства вовсе не требуется санкции судебных органов». (Сборник постановлений Пленума и определений коллегий Верховного Суда СССР 1943 г. Юриздат, М., 1948, стр. 164).

Если под достоверностью Судебная коллегия понимает отсутствие спора о праве гражданском, тогда действительно административный порядок перехода бесхозяйного имущества в собственность государства является единственно возможным, Однако ведь и при признании строения бесхозяйным в судебном порядке тоже должна быть достоверно установлена бесхозяйность строения. Поэтому указание Судебной коллегии едва ли правильно. Что же касается ссылки на ст. 68 ГК и постановление СНК СССР от 17 апреля 1943 г., то она прямого отношения к делу не имеет, ибо ни ст. 68 ГК, ни постановление от 17 апреля 1943 г. не решают вопроса о порядке перехода бесхозяйного имущества в собственность государства.

См. также определение ГСК Верховного Суда СССР № 03/1038-53 по иску сельсовета о признании дома, принадлежащего гр-ну К„ бесхозяйственно содержимым. В этом определении проводится неверный тезис о том, что рассмотрение дел о признании строений бесхозяйными суду не подведомственно. При этом вновь сделана ссылка на постановление СНК СССР от 17 апреля 1943 г., хотя оно вовсе не решает вопрос о порядке признания имущества бесхозяйным.

Госорган вправе и обязан в этих случаях предъявить к незаконному владельцу иск об истребовании строения как бесхозяйного. Однако, прежде чем предъявить иск, заинтересованный госорган .должен составить акт о невозможности установить, кто является (стр.174) собственником строения, дать в местной газете публикацию, предупреждающую собственника строения о том, что, если он не явится в течение трехмесячного срока, строение, как бесхозяйное, будет муниципализировано. Таким образом, и в тех случаях, когда бесхозное строение перечисляется в муниципальный фонд в судебном порядке путем иска к незаконному владельцу строения, предварительно должны быть приняты все необходимые меры к обнаружению собственника. При этом госорган предъявляет иск об истребовании строения именно как бесхозяйного, а не на основании ст. 59 ГК. Актом признания строения муниципализированным явится в этом случае судебное решение, которое будет иметь конститутивное значение.

Практике известны случаи, когда имущество переходит в собственность государства на основании постановлений судов. Так, Верховный Суд РСФСР в своем разъяснении от 2 февраля 1925 г. указал, что «. . .имущество, конфискованное в доход государства, переходит в собственность государства с момента вступления приговора в законную силу. . .»¹⁹⁷ Согласно циркуляру НКЮ и НКВД № 237/98 от 12 июля 1928 г., «вступившие в законную силу решения судебных органов, устанавливающие факт бесхозяйственного содержания строений или использования их не по прямому назначению, являются актом признания строения муниципализированным. Дальнейшего производства в административном порядке по такого рода делам для признания строения муниципализированным не требуется. Строение вносится в список муниципализированных владений на основании судебного решения.. .»¹⁹⁸ Постановления судов в этих случаях имеют значение конститутивных документов. Есть все основания к тому, чтобы признать, что в тех случаях, когда бесхозяйность строения устанавливается в судебном порядке, решение суда о признании строения бесхозяйным имеет конститутивное значение.

Вопрос о признании строения бесхозяйным в судебном порядке получил свое правильное разрешение в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда СССР по делу № 03/784 по иску Астраханского горжилуправления о признании недействительной сделки купли-продажи дома. Обстоятельства дела таковы. Спорное строение, состоящее из одного двухэтажного Дома площадью в 163,7 кв. м, кухни и различных надворных построек, по документам Городского инвентаризационного бюро числилось до 1946 г. за Асановым Мамедом Рза, который еще в 1913 г. выехал из России. В 1946 г. сотрудник Горкомхоза в графе о собственнике дома к фамилии и имени собственника «Асанов Мамед» сделал приписку: «Он же Сарафрази-Кули». На основании этой приписки Горкомотдел выдал фактическому владельцу справку об отсутствии (стр.175) препятствий к продаже '/5 части домовладения, принадлежащего якобы Сарафрази-Кули, и последний заключил сделку купли-продажи '/в части домовладения, удостоверив ее в нотариальном порядке. Астраханское горжилуправление обратилось в суд с иском о признании недействительной сделки купли-продажи '/я части домовладения, совершенной Сарафрази-Кули, и о признании дома бесхозяйным.

Народный суд 1-го участка Сталинского района г. Астрахани 29 декабря 1949 г. иск горжилуправления удовлетворил, признал сделку купли-продажи '/5 части спорного домовладения недействительной и постановил дом, как бесхозяйный, передать в доход государства. Это решение народного суда определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда СССР оставлено в силе.

Как видим, Верховный Суд СССР не поставил под сомнение право суда признать имущество в данном случае строение, бесхозяйным при наличии спора о бесхозяйности между государством, в лице соответствующего органа, и фактическим владельцем имущества.

Такое решение вопроса является правильным, ибо при наличии спора о праве гражданском иск может служить единственным средством реализации государством своей заинтересованности в судьбе бесхозяйного имущества.

Судебная коллегия отметила ошибочность позиции, занятой при решении настоящего дела Верховным Судом РСФСР, который указывал, что дом принадлежит на праве личной собственности Сарафрази-Кули, ссылаясь при этом исключительно на тот факт, что ответчик пользуется спорным домовладением и уплачивает за него налоги. По материалам дела, говорится в определении ГСК Верховного Суда СССР, установлено, что спорный дом принадлежал лицу, выбывшему из России в 1913 г. и с того времени не осуществлявшему свои права на это домовладение. Поэтому домовладение, как бесхозяйное, должно перейти в собственность государства в соответствии со ст. 68 ГК.

Таким образом, домовладение с 1913 г. было бесхозяйным в смысле ст. 68 ГК, хотя оно и имело фактического хозяина, который бесхозяйность строения оспаривал и к которому был предъявлен иск об изъятии строения как бесхозяйного.

Итак, наряду с административным порядком обращения бесхозяйного имущества в собственность государства, — в тех случаях, когда бесхозяйное имущество окажется в чьем-либо незаконном владении, и, следовательно, между госорганом и владельцем имущества возникнет спор о праве гражданском,—вполне возможно допустить иск госоргана об истребовании бесхозяйного имущества из чужого незаконного владения.

Более того, иск явится здесь по существу единственно возможный средством реализации госорганом своей заинтересованности в бесхозяйном имуществе. (стр.176)

Как мы уже указывали, Инструкция Наркомхоза и НКЮ РСФСР 22 октября 1935 г. предусматривает административный порядок перечисления строения в муниципальный фонд. В связи с этим в Судебной практике возникает вопрос: может ли собственник строения явившийся после того, как производство по включению строения в муниципальный фонд было закончено, требовать по суду признания его собственником строения, несмотря на то, что постановление исполкома Совета депутатов трудящихся, которым строение было муниципализировано, не отменено?

Согласно § 4 названной Инструкции, постановление о включении строения в муниципальный фонд выносится вышестоящим исполкомом. Следовательно, возбуждение горсоветом или райисполкомом ходатайства о включении строения в муниципальный фонд само по себе еще недостаточно для признания строения муниципализированным. По точному смыслу названной Инструкции райисполкому вообще не предоставлено право муниципализации строений; он вправе лишь возбудить ходатайство, о муниципализации перед вышестоящим исполкомом.

Допустим, что установленный Инструкцией НККХ и НКЮ РСФСР от 22 октября 1935 г. порядок муниципализации строения был полностью соблюден. После этого в суд обратился бывший собственник строения. Может ли суд принять такое дело к своему производству? На этот вопрос нормативная и судебная практика не дает единообразного ответа. Так, в своем определении по делу № 1465 по иску Семковой к Шепетовскому горсовету и Терещук о праве собственности на домовладение ГСК Верховного Суда СССР указала, что если домовладение было муниципализировано согласно постановлению местных органов власти и это постановление в установленном законом порядке не отменено, то следует признать, что суд вообще не вправе был рассматривать дело по существу, так как надзор за деятельностью местных органов власти в компетенцию суда не входит.

Интересно отметить, что в своем, более позднем, определении № 03/77 по иску Акопяна А. А. к Акопяну Г. и Симоняну В. о выселении ГСК Верховного Суда СССР уже не ставит вопроса о том, что признание дома бесхозяйным местными органами власти препятствует рассмотрению дела в судебном порядке. Акопян, говорится в констатирующей части определения, считая, что признанием его дома бесхозяйным районный Совет депутатов трудящихся нарушил его право на дом, обратился в суд с иском к городскому Совету об изъятии дома и о выселении ответчиков. И далее в определении указывается, что истец, в силу ст. 59 ГК Армянской ССР, вправе отыскивать свое имущество из чужого незаконного владения.

Напротив, в директивном письме НКЮ СССР от 5 января 1946 г. № Д-2 «О возвращении репатриированным советским гражданам принадлежащих им на праве личной собственности или на праве застройки домов» указывалось, что в случае обращения репатриированных советских граждан в суд с иском о возвращений принадлежащих им домов, признанных в их отсутствие бесхозяйными, (стр.177) суды должны такие иски принимать к своему производству и рассматривать их на общих основаниях.¹⁹⁹ Таким образом, НКЮ СССР встал на ту точку зрения, что наличие постановления исполкома о перечислении строения в муниципальный фонд как бесхозяйного не может препятствовать рассмотрению дела в суде в общеисковом порядке.

Известный интерес для решения рассматриваемой проблемы представляет практика Верховного Суда РСФСР. Так, в определении по иску М. к сельсовету и колхозу им. Ленина о признании права собственности на дом ГСК Верховного Суда РСФСР указала, что дело подлежит прекращению производством, поскольку «.. .суд не должен был входить в обсуждение правильности действий местных органов власти за не подведомственностью, так как если истцы считали неправильным решение о признании их дома бесхозяйным, они могли обжаловать его по линии местных органов власти». В деле имеется справка сельсовета о том, что дом был признан бесхозяйным решением райисполкома. Никаких данных о том, что установленный законом порядок муниципализации строения был полностью соблюден, т. е. что по ходатайству райисполкома дом постановлением облисполкома был включен в муниципальный фонд, в деле не имеется. Таким образом, Судебная коллегия наличие одного решения райисполкома о признании дома бесхозяйным сочла достаточным для прекращения дела производством за не подведомственностью суду.

Несколько иную позицию Судебная коллегия заняла в деле по иску П. к Воскресенскому сельсовету и совхозу «Вопша» о признании права собственности на дом. Судебная коллегия указала: «. .-.из дела видно, что спорный дом числится переданным в пользование совхозу „Вопша" как бесхозяйный. Это обстоятельство обязывало суд проверить, когда и в каком порядке спорный дом перешел к сельсовету и был передан им совхозу, так как в зависимости от этого выяснилось бы, в каком порядке должно быть разрешено данное дело. В частности, если дом был передан сельсовету в порядке, установленном ст. 68 ГК, — спор между сторонами подлежит разрешению по линии местных органов власти, а рассмотрение дела в судебном порядке должно быть прекращено». Здесь уже порядок рассмотрения дела ставится в зависимости от того, был ли соблюден установленный законом административный порядок муниципализации строения.

Таким образом, судебные органы придерживаются, в основном, той точки зрения, что если строение перечислено в муниципальный фонд на основании решения исполкома, суд не может принять дело к своему производству.

В обоснование этого приводится аргумент, получивший свое наиболее четкое выражение в уже цитированном нами определении (стр.178) Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда СССР по иску Семковой к Шепетовскому горсовету и Терещук о праве собственности на домовладение, — надзор за деятельностью местных органов власти в компетенцию суда не входит. Что надзор за деятельностью местных органов власти не входит в компетенцию суда, это, конечно, верно. Значит ли это, что лицо, явившееся после перечисления строения в муниципальный фонд, не вправе обратиться в суд с иском о признании его собственником строения? Мы думаем, что на этот вопрос следует ответить отрицательно.

Принимая дело к своему производству и рассматривая его по существу, суд не осуществляет никакого надзора за деятельностью местных органов власти. Ведь, как правило, при перечислении строения в муниципальный фонд местный Совет не допускает никакого нарушения установленного в законе порядка перечисления строения в муниципальный фонд как бесхозяйного: составляется акт о невозможности установить, кто является собственником строения; в газете дается публикация, предупреждающая собственника строения, что если он не явится в трехмесячный срок, строение будет муниципализировано; наконец, только по истечении трехмесячного срока райисполком возбуждает перед вышестоящим исполкомом ходатайство о перечислении строения в муниципальный фонд; на основании постановления вышестоящего исполкома строение муниципализируется. Явка собственника строения после перечисления последнего в муниципальный фонд является таким обстоятельством, которое не могло быть известно местным исполнительным органам при муниципализации строения.

Таким образом, рассматривая дело о признании лица собственником муниципализированного строения, суд никакого надзора за законностью деятельности местных органов власти не осуществляет а следовательно, и не присваивает не свойственных ему функций. Принимая дело к своему производству и рассматривая его по существу, суд только исполняет возложенную на него ст. 2 ГК обязанность разрешать споры о праве гражданском.

Более того, в ряде случаев между местными органами власти и явившимся собственником никакого спора о праве гражданском не возникает; для исключения строения из муниципального фонда местному органу достаточно авторитетного подтверждения, что явившееся лицо действительно собственник строения. При отсутствии надлежащим образом оформленных документов такое подтверждение даст постановление суда, которое в этом случае будет вынесено уже в порядке особого производства.

В других случаях между лицом, заявившим о своих правах на строение, и 'госорганом может возникнуть спор, было ли строение бесхозяйным, принадлежало ли оно указанному лицу вообще и т. д. «-пор этот в полном соответствии со ст. 2 ГК должен быть решен в судебных органах. Этот вывод находит свое подтверждение в § 15 Инструкции НККХ РСФСР от 25 декабря 1945 г. «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках (стр.179) РСФСР».²⁰⁰ Ведь если бы кто-нибудь заявил о своих правах на строение еще до того, как производство по перечислению строения в муниципальный фонд в административном порядке было закончено, заинтересованный госорган должен был бы предъявить иск на общих основаниях о признании строения бесхозяйным. Почему же вопрос о бесхозяйности строения не может быть рассмотрен судом после того, как муниципализация строения, происходившая при отсутствии спора о праве гражданском, закончена?

Могут, однако, сказать, что суд должен, приняв дело к своему производству, приостановить его рассмотрение в силу п. «д» ст. 113 ГПК, поставив перед органами прокурорского надзора вопрос об опротестовании решения местных органов. Такая процессуальная форма представляется нам в данном случае практически неоправданной.

Предоставление заинтересованным лицам права обратиться в судебные органы с иском о признании права собственности на строение; которое было ошибочно муниципализировано по мотивам его бесхозяйности, в большей степени соответствует всему духу нашего законодательства и прежде всего Конституции СССР, поднявшей на небывалую высоту охрану интересов личности. Для вынесения судом решения об удовлетворении иска не требуется, чтобы неправильное постановление о муниципализации по протесту прокурора было отменено достаточно установить, что истец на самом деле является собственником строения, которое было ошибочно включено в муниципальный фонд как бесхозяйное.

Но быть может предлагаемое нами решение проблемы способно привести к ущемлению интересов государства? —Ни в какой мере.

Во-первых, суд уже в порядке досудебной подготовки дела обязан установить, в силу каких оснований строение оказалось муниципализированным.

Во-вторых, к участию в деле должен быть привлечен в порядке ст. 172 ГПК заинтересованный государственный орган, если последний не вступил в дело в порядке ст. ст. 166—169 ГПК, а также прокурор.

В-третьих, установив, что прежний собственник строения действительно утратил на него право (по мотивам пропуска исковой давности, вследствие осуществления права в противоречие с его социально-хозяйственным назначением и т. д.), суд обязан признать (Строение бесхозяйным, подтвердив тем самым правильность его муниципализации.

Таким образом, иски собственников о возврате строений, зачисленных в качестве бесхозяйных в жилищный фонд местного Совета, подведомственны судебным органам.

Именно так был решен этот вопрос в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда СССР по делу (стр.180) № 03/224-55 по иску Файздрахманова о праве собственности на дом.

в 1945 г. истец обратился в суд с иском о восстановлении права собственности на дом, который в 1941 г. был зачислен в жилищный фонд местного Совета как бесхозяйный. В обоснование своих исковых требований истец указал, что ему только в настоящие время стало известно о признании его дома бесхозяйным. Народный суд иск удовлетворил. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Казахской ССР своим определением дело производством прекратила за не подведомственностью. В определении указано, что, поскольку дом передан в жилой фонд городского Совета как бесхозяйный, на основании решения Исполкома городского Совета депутатов трудящихся, неправильность муниципализации может быть оспорена только в административном, а не в судебном порядке. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда СССР отменила все решения по данному делу и передала его на новое рассмотрение в тот же суд с участием прокурора.

В определении коллегии указано, что заявленный иск является спором о праве гражданском и выводы суда о не подведомственности заявленного иска следует признать неосновательными. Наряду с этим коллегия правильно ориентировала суд на то, чтобы проверить, были ли соблюдены правила перечисления строения в муниципальный фонд как бесхозяйного и имелись ли у ответчика законные основания для муниципализации строения. Суду следует также обсудить вопрос, по каким причинам истцом пропущен срок исковой давности и имеются ли основания для продления этого срока (ст. ст. 44 и 49 ГК).

Специально следует осветить вопрос о правовых последствиях явки собственника строения до истечения трехмесячного срока, установленного в публикации. Необходимо признать, что явка собственника не лишает государство в лице соответствующего госоргана права поставить вопрос о признании, строения бесхозяйным и о его муниципализации в общеисковом порядке.

К сожалению, этот вопрос в судебной и надзорной практике не всегда решается правильно. Так, например, прокуратура принесла протест на решение одного из народных судов Ленинградской области по иску гр-ки X. о признании права собственности на дом. Народный суд в иске отказал за пропуском истицей установленного ст. 44 ГК срока исковой давности. Как на одно из оснований для принесения протеста прокуратура указала на то, что «...в установленный в публикации срок собственник дома явился, следовательно; срок на предъявление требований о возврате дома истицей не пропущен».

С этой аргументацией нельзя согласиться. Явка собственника до истечения установленного публикацией трехмесячного срока означает, что строение не может быть муниципализировано в административном (стр.181) порядке по постановлению местного органа власти. Однако явка бывшего собственника, как мы уже отметили, ни в какой мере не препятствует государству, в лице заинтересованного госоргана, в общеисковом порядке поставить вопрос о бесхозяйности строения, например, вследствие пропуска бывшим собственником исковой давности. В приведенном деле истица прекратила осуществлять принадлежавшее ей право собственности с 1942 г., вопрос же о своих правах на строение поставила вновь только в 1951 г. Поэтому истица, во всяком случае, пропустила установленный ст. 44 ГК срок исковой давности, хотя момент, с которого государство, в лице заинтересованного госоргана, стало владеть домом как собственник, — а именно с этого момента и следует исчислять начало течения исковой давности, — по делу точно не установлен.

Итак, административный порядок перечисления бесхозяйных строений в муниципальный фонд не лишает заинтересованных лиц права требовать, в пределах общего давностного срока, признания за ними по суду права собственности на муниципализированное строение.

Если законная сила судебного решения не распространяется на лиц, не участвовавших в исковом производстве, то наличие административного акта тем более не может препятствовать праву заинтересованного лица, которое вообще не присутствовало при «производстве» по перечислению строения в муниципальный фонд, предъявить иск на общих основаниях. Для возбуждения искового производства отмены административного акта здесь не требуется. Суд должен рассмотреть дело по существу; п. «д» ст. 113 ГПК. в этом случае не может иметь применения. Тем более не вправе суд вообще не принять такое дело к своему производству. Однако суд обязан, на основании ст. 172 ГПК, привлечь к участию в деле представителей тех госорганов, которые производили муниципализацию строения, как бесхозяйного, и в ведение которых строение перешло.

Возникает вопрос: как быть в том случае, если перечисление строения в муниципальный фонд произошло в судебном порядке, т. е. путем предъявления госорганом иска к незаконному владельцу строения? Может ли явившийся собственник строения возбудить в этом случае исковое производство? — Безусловно может. Этот вывод прямо вытекает из постановления Верховного Суда РСФСР от 7 апреля 1924 г., поскольку предъявление вторичного иска о том же предмете и по тем же основаниям не допускается только между' теми же сторонами.²⁰¹

Таковы основные вопросы, возникающие в связи с установленным нашим законодательством порядком признания строений бесхозяйными. (стр.182)