7.3. Принципи

І ФОРМИ БЮДЖЕТНОГО ФІНАНСУВАННЯ

Витрачанню бюджетних ресурсів конкретними розпо-

рядниками передує етап виділення відповідних коштів, або інак-

ше бюджетне фінансування— тобто, надання грошових коштів

юридичним і фізичним особам на проведення заходів, передба-

чених бюджетом. Бюджетне фінансування базується на відповід-

них принципах і характеризується специфічними формам надан-

ня бюджетних асигнувань(рис. 7.2).

Надання бюджетних коштів здійснюється в таких

формах:

ƒ кошторисне фінансування окремих бюджетних програм —

закладів, установ і організацій бюджетної сфери;

ƒ трансфертів населенню;

ƒ бюджетних кредитів юридичним особам (у тому числі пода-

ткових кредитів на сплату податків);

ƒ субвенцій і субсидій фізичним і юридичним особам;

ƒ бюджетних інвестицій у статутні капітали діючих або ново-

створюваних юридичних осіб;

ƒ бюджетних позик державним позабюджетним фондам;

ƒ міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвен-

цій, інших дотацій);

ƒ кредитів іноземним державам.

147

БЮДЖЕТНЕ ФІНАНСУВАННЯ

Форми

Принципи

Методи

Контроль за

Перерахування

Проектне

використанням

на рахунки

фінансування

коштів

головних

розпорядників

коштів

Поєднання власних,

позичених,

Бюджетні

бюджетних джерел

кредити

фінансування

Казначейського

рахунку

Ефективне

використання коштів

Цільове

Кошторисне

використанні

фінансування

коштів

Безповоротність

фінансування

Плановість

Бюджетні

трансферти

Рис. 7.2. Принципи,

форми і методи бюджетного фінансування

Форми бюджетного фінансування в подальшому повинні удо-

сконалюватись, аби повніше відповідати потребам розвитку рин-

кової економіки. Для України особливо актуальним є перехід від

принципу утримання бюджетних установ до програмно-

цільового підходу у використанні бюджетних коштів.

При такому підході видатки бюджету мають бути затверджені

у вигляді бюджетної програми, яка має виконавця, мету і критерії

оцінювання її виконання. Загалом бюджетна реформа в Україні

має бути спрямована насамперед на забезпечення розширеного

відтворення фінансових ресурсів держави, закріплення досягну-

тих темпів економічного зростання, створення сприятливих умов

для детінізації економіки, розвитку підприємницької діяльності,

поліпшення інвестиційного клімату. Ключовим завданням бю-

джетної політики має стати дальше посилення соціальної спря-

мованості бюджету.

148

7.4. Бюджетний дефіцит

І ЙОГО ВПЛИВ НА РОЗВИТОК ЕКОНОМІКИ

Практичне використання бюджетних відносин для реа-

лізації покладених на державу функцій дає змогу визначити, що

стан бюджетного фонду залежно від різного співвідношення до-

хідної і витратної частин бюджету може бути дефіцитним,про-

фіцитнимізбалансованим.

Коли видатки бюджету перевищують його доходи, виникає

від’ємне бюджетне сальдо, або дефіцит бюджету.Профі-

цит— позитивне сальдо бюджету, тобто перевищення доходів

над видатками. Збалансованимєбюджет, у якому видатки і до-

ходи рівні. В економічній літературі трапляється також думка,

що теоретично збалансованим є бюджет, в якому дефіцит або

профіцит не перевищують 1 %сукупного обсягу видатків.

Розрізняють поняття стійкийдефіцит бюджету, який існує в

довгостроковому періоді, та тимчасовийдефіцит, що виклика-

ється касовими розривами у виконані бюджету. Його ще назива-

ють касовим дефіцитом— нестача коштів бюджету в результаті

незбігу термінів надходження доходів і здійснення видатків.

За формою прояву бюджетний дефіцит поділяється на відкри-

тийіприхований.

Відкритий бюджетний дефіцит— це офіційно визнаний

дефіцит у законі про Державний бюджет на відповідний рік.

Прихований бюджетний дефіцитвиникає в результаті за-

вищення обсягів планових доходів та включення у склад доходів

джерел покриття бюджетного дефіциту.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит буває вимуше-

нимісвідомим.

Вимушений бюджетний дефіцитє наслідком скорочен-

ня обсягів ВВП і відповідно обмеженості фінансових ресурсів

країни.

Свідомий бюджетний дефіцитвиникає внаслідок дискре-

ційної фіскальної політики, яка передбачає цілеспрямовані зміни

в розмірі державних витрат, податків і сальдо Державного бю-

джету.

За напрямом дефіцитного фінансування розрізняють активний

і пасивний бюджетні дефіцити.

Активний бюджетний дефіцитхарактеризується спряму-

ванням коштів на інвестування економіки, що сприяє зростан-

ню ВВП.

149

Пасивний бюджетний дефіцитхарактеризується спряму-

ванням коштів на покриття поточних видатків ( соціальні транс-

ферти, виплата зарплати у бюджетній сфері та інші).

Основною причиною виникнення бюджетного дефіцитує

відставання темпів зростання бюджетних доходів порівняно зі

зростанням бюджетних видатків. Конкретні причини такого від-

ставання зумовлені:

ƒ кризовими явищами в економіці, що супроводжуються спа-

дом виробництва, зниженням ефективності функціонування

окремих галузей, інфляційними процесами;

ƒ надмірними витратами на забезпечення державного управ-

ління;

ƒ мілітаризацією економіки в мирний час;

ƒ надзвичайними обставинами ( війни, епідемії, масштабні

стихійні лиха);

ƒ надмірним зростанням соціальних видатків порівняно із те-

мпами зростання валового внутрішнього продукту;

ƒ необхідністю здійснення значних державних вкладень у роз-

виток економіки з метою її структурної перебудови. Це явище ві-

дображає не кризу в економічному житті суспільства, а державне

регулювання економіки, спрямоване на забезпечення прогресив-

них зрушень у суспільстві.

В Україні бюджетний дефіцит був зумовлений такими негати-

вними явищами:

ƒ різким зниженням ефективності виробництва, що супрово-

джувалось скороченням обсягів валового внутрішнього продукту;

ƒ значним зростанням та нераціональною структурою бюдже-

тних видатків;

ƒ наявністю значного тіньового сектора в економіці і низькою

податковою дисципліною;

ƒ недосконалістю і частими змінами законодавства.

Ці та ряд інших причин сприяли дестабілізації економіки,

зниженню доходів бюджету, нарощуванню інфляційних проце-

сів, зростанню цін на товари та послуги, що, в свою чергу, при-

звело до зниження матеріального добробуту населення.

Підтримування запланованих показників дефіциту відбувало-

ся переважно завдяки регулюванню готівки в обігу без необхід-

них структурних перетворень у господарському комплексі, що

спричинило масове накопичення бюджетної заборгованості. Це

призвело до зростання прихованого бюджетного дефіциту ( з ура-

хуванням соціальних зобов’язань держави і заборгованості уряду

підприємствам).

150

Рівень бюджетного дефіциту належить до найважливіших ін-

дикаторів фінансової безпеки будь-якої держави. Існують різні

оцінки його граничного розміру. Наприклад, Маастрихтський до-

говір серед інших умов потенційним учасникам валютного союзу

ставить і таку, як межа дефіциту держбюджету (3 % від ВВП).

Згідно з даними міжнародної статистики, «нормальна» величина

бюджетного дефіциту в індустріально розвинутих країнах коли-

вається в межах 3—4 % від розміру ВВП за середньосвітової йо-

го величини 4,5 %. Існує тенденція до стабілізації бюджетного

дефіциту у середньосвітовому вимірі 4—5 % ВВП.

З приводу впливу бюджетного дефіциту на розвиток економі-

ки існують суперечливі погляди. Прихильники концепції дефіци-

тного фінансування бюджетних видатків виходять із того, що

бюджетний дефіцит не є деструктивним фактором. Для націона-

льної економіки він не становить загрози, оскільки всі видатки, в

тому числі й ті, що перевищують доходи, здійснюються на тери-

торії даної держави і сприяють зростанню добробуту країни. Як-

що дефіцит буде зосереджений у бюджеті розвитку, то в цьому

разі зростання дефіцитного фінансування спроможне привести до

інвестиційного та інноваційного зростання. Крім того, дефіцит

бюджету, відповідно до теорії дефіцитного фінансування, озна-

чає збільшення доходів суб’єктів господарювання і населення

(одержувачів бюджетних коштів), що стимулює зростання купі-

вельної спроможності, продуктивності праці і розширення націо-

нального виробництва. Це, в свою чергу, веде до зростання пода-

ткових надходжень.

Економісти неокласичного напряму дотримуються протилеж-

ної позиції. На їхню думку, хронічні дефіцити неминуче потре-

буватимуть вищих податків у майбутньому, що рівнозначно пе-

рекладанню поточного економічного тягаря на майбутні поко-

ління. Для фінансування дефіциту повинні залучатись емісія

грошей і позики, що веде до розладу грошово-кредитної системи,

девальвації національної валюти, зростання внутрішнього і зов-

нішнього боргу держави.

До останнього часу вважалося, що щорічно збалансований

бюджет— це одне з головних завдань бюджетної політики

держави. В основі такого підходу лежить концепція збалансова-

ності бюджету в процесі економічного циклу. Логічне обґрунту-

вання цієї концепції зводиться до такого. Для того щоб протисто-

яти спаду виробництва, уряд повинен знижувати податки і

збільшувати державні видатки, тобто провокувати дефіцит бю-

джету. Під час економічного піднесення слід підвищувати подат-

151

ки і знижувати урядові витрати. Позитивне сальдо бюджету може

бути використано на покриття державного боргу, що виник у пе-

ріод спаду. Але, як свідчить практика, спади і піднесення в еко-

номічному циклі можуть бути неоднаковими за глибиною і про-

тяжністю. Намагаючися збалансувати бюджет, уряд повинен або

підвищити ставки податків, або скоротити державні витрати,

або використовувати комбіновані заходи. Простота цих рекоме-

ндацій щодо подолання бюджетного дефіциту досить ілюзорна.

Як показує досвід багатьох країн, така політика потребує дуже

тонкого збалансованого поєднання заходів з підвищення дохідної

бази і скорочення державних видатків. Адже державні видатки

також мають різні — споживчітаінвестиційні. Тому йдеться про

скорочення непродуктивних бюджетних витрат і зростання інве-

стицій у виробництво і в «людський капітал» — освіту, охорону

здоров’я, соціальні компенсації.

В умовах ринкової економіки, як стверджують сучасні західні

фінансові теорії, дефіцит може бути корисним у випадку, коли

при спаді виробництва держава витрачає більше грошей, ніж

одержує: він забезпечує збільшення попиту, в тому числі купіве-

льної спроможності населення. Споживачі починають більше ку-

пувати, підприємці — більше продавати. Внаслідок цього зрос-

тають обсяги виробництва і скорочується безробіття.

Проте в період піднесення економіки держава не може дозво-

лити собі дефіцит бюджету, оскільки він стимулюватиме інфля-

цію. Отже, бюджет, у якому збалансовані доходи та видатки, по-

трібний не щорічно, а для певного періоду, тобто протягом

економічного циклу. В окремі роки з метою стимулювання діло-

вої активності держава може допускати дефіцит бюджету.

Наведені міркування не стосуються сучасної економіки

України, оскільки вона тільки трансформується в ринкову.

У світовій практиці для фінансування дефіциту бюджету ви-

користовуються як інфляційні, так інеінфляційніджерела.

Неінфляційніджерела це:

ƒ фінансування дефіциту бюджету за рахунок запозичень на

внутрішніх та зовнішніх фінансових ринках та за рахунок вико-

ристання залишків бюджетних коштів. Внутрішні позики здійс-

нюються через продаж державних цінних паперів (облігацій, век-

селів) або через одержання кредиту в банку. Останню форму

фінансування бюджетного дефіциту використовує місцева влада.

Залучення для покриття дефіциту державного бюджету зовнішніх

позик у таких міжнародних організацій, як Міжнародний валют-

ний фонд, Всесвітній банк і в розвинутих країнах та їх об’є-

152

днаннях типу ЄС характерні для країн, що розвиваються, а також

все більше використовуються країнами з перехідною економі-

кою, в тому числі й Україною;

ƒ трансферти — фінансування у вигляді безоплатної і безпо-

воротної фінансової допомоги.

Зменшити дефіцит бюджету уряд може і накопиченням забор-

гованості — прострочення платежів за борги або за куплені това-

ри, а також за рахунок підвищення податків. Ці заходи теж не ін-

фляційні.

Інфляційним джерелом фінансування бюджетного дефіциту є

монетизація дефіциту, яка відбувається в результаті позик цен-

трального банку урядові та купівлі центральним банком держав-

них цінних паперів.

Наприклад, кредитну емісію як спосіб покриття дефіциту ши-

роко використовували в Україні. З 1991 р. до 1995 р. кредити На-

ціонального банку були практично єдиним джерелом покриття

дефіциту бюджету. З 1995 р. поряд із кредитами НБУ для фінан-

сування дефіциту стали залучати внутрішні і зовнішні запози-

чення. З 1997 р. НБУ припинив пряме фінансування бюджетного

дефіциту, і акцент було повністю перенесено на зовнішніівнут-

рішніджерела.

У країнах з ринковою економікою має місце конституційне

закріплення незалежності національного емісійного банку від ви-

конавчої та законодавчої влади. Емісійний банк не зобов’язаний

фінансувати уряд, таким чином ставиться заслін інфляційному

вибуху, який би мав місце у випадку, якби гроші друкувалися на

замовлення уряду.

Дефіцит бюджету можуть покривати також додатковою емісі-

єю грошей. Внаслідок такої емісії розвивається неконтрольована

інфляція, підриваються стимули для інвестицій, знецінюються

заощадження населення, відтворюється бюджетний дефіцит.

При монетизації дефіциту держава отримує сеньйораж— до-

ход від друкування грошей. Сеньйораж виникає в умовах пере-

вищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП,

наслідком чого є зростання середнього рівня цін. З огляду на це,

всі економічні агенти змушені сплачувати інфляційний податок,

який через вищі ціни перерозподіляє частину їхніх доходів на ко-

ристь держави.

Державні позики як засіб покриття дефіциту бюджету безпеч-

ніші, ніж емісія, проте вони також певною мірою негативно

впливають на економіку країни. По-перше, за певних умов уряд

вдається до примусового розміщення державних цінних паперів і

153

порушує ринкову мотивацію діяльності приватних фінансових

інституцій. По-друге, якщо навіть уряд створює достатні стимули

для купівлі юридичними і фізичними особами цінних паперів

уряду, то державні позики, мобілізуючи вільні кошти на ринку

позикового капіталу, обмежують можливості одержання кредиту

приватними господарствами. Фірми, особливо невеликі та серед-

ні, не є для банків такими надійними позичальниками, як держа-

вні органи. Збільшення попиту на ринку позикового капіталу че-

рез нові державні позики сприяє подорожчанню кредиту —

зростанню облікової ставки. Особливо складними є наслідки ви-

користання для покриття бюджетного дефіциту зовнішніх позик.

Фінансування дефіциту бюджету розраховується на чистій ос-

нові тобто з обсягів валових надходжень запозичених коштів ви-

раховуються платежі з погашення основної суми боргу:

Фінансування дефіциту = Запозичення –

– Погашення боргу + Зміна залишків.

Між дефіцитом бюджету та його фінансуванням існує рівно-

вага, тобто перше дорівнює другому:

Дефіцит = Видатки – Доходи = Фінансування дефіциту.

Держава зобов’язана формувати свою бюджетну політику та-

ким чином, щоб домогтися скорочення бюджетного дефіциту. До

заходів, які сприяли б, з одного боку, збільшенню доходів бю-

джету, а з другого— скороченню державних видатків, належать:

ƒ спрямування бюджетних коштів на розвиток галузей, що ви-

значають рівень економічної могутності держави, забезпечують

впровадження передових наукових технологій у виробництво;

ƒ створення сприятливих економічних умов для суб’єктів гос-

подарювання шляхом удосконалення податкової політики та ін-

ших складових бюджетного механізму;

ƒ скорочення державного сектора економіки і, відповідно, бю-

джетного фінансування;

ƒ залучення іноземного капіталу;

ƒ зниження видатків на оборону і управління тощо.

Серед загальноприйнятих у світовій практиці методів бороть-

би з бюджетним дефіцитом існує і такий метод, як механізм сек-

вестру видатків бюджету. Він вводиться у випадку, якщо в про-

цесі виконання бюджету має місце перевищення граничного

рівня дефіциту або значне скорочення надходжень доходних

джерел бюджету. Секвестр бюджетуполягає в пропорційному

зниженні бюджетних видатків (на 5,10,15 і т. д. відсотків) щомі-

154

сячно за всіма статтями бюджету протягом того часу, який зали-

шився до кінця фінансового року. Секвестру не підлягають за-

хищені статті, склад яких в Україні визначає Верховна Рада.

При розробленні стратегії боротьби з бюджетним дефіцитом

необхідно керуватися ось чим:

ƒ бюджетний дефіцит — зло, але ще більшим злом для еконо-

міки і фінансів країни є мниме його усунення шляхом суто мате-

матичних операцій, тому що в цьому випадку замість «лікуван-

ня» економіки її хвороба переходить у приховані форми,

боротися з якими набагато важче. Так, нинішній бездефіцитний

бюджет України зводиться на касовій основі. Проте з цього абсо-

лютно не виходить, що бездефіцитність касова перетворюється

на бездефіцитність реальну, коли всі видатки відповідають реа-

льному споживанню бюджетних секторів;

ƒ баланс бюджету і навіть перевищення бюджетних доходів

над видатками не завжди є невід’ємною рисою здорової, що ди-

намічно розвивається, економіки. Світовий досвід показує, що на

окремих етапах розвитку суспільства, в умовах, специфічних для

кожної країни, цілком допустимий бюджетний дефіцит;

ƒ для покриття бюджетного дефіциту можуть використовува-

тися різні форми державного кредиту. Робота друкарського верс-

тата, що призводить до емісії, повинна розцінюватися як міра, що

грубо порушує закони грошового обігу, а тому неприпустима.

Дефіцит може покриватися тільки на позиковій основі шляхом

розміщення на фінансовому ринку державних цінних паперів;

ƒ щоб подолати бюджетний дефіцит, необхідно «лікувати» саму

економіку, тому що без забезпечення динамізму в її розвитку і реа-

льно відчутної ефективності неможливо домогтися фінансової стій-

кості країни, які прогресивні міри не застосовувалися б при цьому.

Розроблення і послідовна реалізація заходів, спрямованих на

збільшення доходів бюджету і скорочення його видатків, регу-

лювання бюджетного дефіциту, цілеспрямоване керування його

розміром у сукупності з іншими економічними антикризовими

мірами, сприятимуть поверненню нашої країни на шлях соціаль-

но-економічного розвитку.

ЗАПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

1. У чому полягає суспільне призначення доходів і ви-

датків бюджету?

2. За якими ознаками класифікують доходи бюджету?

155

3. Які ознаки покладено в основу класифікації видатків

бюджету?

4. Назвіть і охарактеризуйте принципи бюджетного

фінансування.

5. Які існують форми бюджетного фінансування?

6. Які показники характеризують стан бюджету?

7. Що таке бюджетний дефіцит і які існують джере-

ла погашення його?

8. У чому полягає суть секвестру бюджету?

156

Модуль 3

ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМ ФІНАНСОВИХ

ВІДНОСИН І МЕТОДІВ ФІНАНСОВОЇ

ДІЯЛЬНОСТІ

ПОДАТКИ

ТА ПОДАТКОВА СИСТЕМА

Ключові терміни: податок, фіскальна функція пода-

тків, регулювальна функція податків, прямі податки,

непрямі податки, загальнодержавні податки, місцеві

податки, система оподаткування, податкова систе-

ма, суб’єкт оподаткування, носій податку, об’єкт опо-

даткування, одиниця оподаткування, джерело сплати

податку, податкова ставка, прогресивна податкова

ставка, податкова квота, податкова політика, пода-

тковий кодекс.

Після вивчення цієї теми

студенти повинні знати і розуміти:

• наукові основи теорії податків та їх сутність;

• функції податків, що забезпечують реалізацію їх су-

спільного призначення;

• за якими ознаками класифікують податки і в чому

відмінності між прямими і непрямими податками;

• які існують елементи системи оподаткування;

• яким критеріям повинна відповідати податкова по-

літика держави;

• що таке «податкова система» і на яких принципах

вона ґрунтується.