6.3. Бюджетний процес в україні

Бюджетний процес— це регламентований законом

порядок складання, розгляду та затвердження бюджетів, їх вико-

нання і контролю за їх виконанням, затвердження звітів про ви-

конання бюджетів, що входять до бюджетної системи України.

Бюджетний процес від початку складання проекту бюджету і до

затвердження звіту про виконання бюджету проходить під конт-

ролем Верховної Ради України і місцевих органів влади.

Етапи бюджетного процесу:

¾ складання проекту бюджету;

¾ розгляд проекту бюджету;

¾ затвердження бюджету;

¾ виконання бюджету;

¾ складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бю-

джету.

Складовою бюджетного процесу є бюджетне регулювання—

перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів.

Регулювання бюджетів упорядковує суспільні відносини при мо-

білізації у бюджет коштів і при їх розподілі й перерозподілі між

ланками бюджетної системи, при фінансуванні видатків за раху-

нок одержаних доходів та всього процесу виконання бюджету.

Складанню проектів бюджету передує розроблення основ-

них програмних макроекономічних показниківекономічного і

соціального розвитку України на плановий рік, зокрема щодо об-

сягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих і оп-

тових цін, офіційного обмінного курсу гривні, що прогнозується

в середньому за рік і на кінець року, рівня безробіття, що прогно-

зується.

Бюджетне плануванняохоплює складання проекту бюдже-

ту, його розгляд і затвердження.

Завдання бюджетного планування визначається необхідністю

вирішення завдання щодо формування бюджету:

1) достовірне визначення обсягу та джерел формування дохо-

дів бюджету;

2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами і га-

лузями;

3) збалансування бюджету.

Бюджетне планування починається з визначення можливого

обсягу доходів. Обґрунтованість їх планування забезпечує реаль-

ність усього бюджетного процесу. Оптимальність розподілу ви-

датків визначається ефективністю використання бюджетних ко-

125

штів із позицій забезпечення економічного зростання та соціаль-

ної гармонії в суспільстві. Збалансування бюджету — найсклад-

ніше завдання, оскільки, як правило, потреби у видатках переви-

щують реальні можливості у формуванні доходів.

У процесі бюджетного планування використовуються такі ме-

тоди:

а) загальний метод — балансовий;

б) до окремих статей — нормативний: прямого рахункута

аналітичний.

Сутність балансового методу полягає в тому, що бюджет як

фінансовий план є балансом доходів і видатків. Отже, бюджет не

може бути незбалансованим. Перевищення видатків над дохода-

ми неможливе, адже воно, виходячи зі схеми фінансової діяльно-

сті держави, не може бути профінансоване. Перевищення ж до-

ходів над видатками, якщо йдеться про бюджетний профіцит,

недоречне, оскільки державі не потрібні зайві кошти (зате вони

можуть бути вкрай необхідні юридичним і фізичним особам, у

яких вони вилучаються у процесі перерозподілу). Використання

балансового методу забезпечує реальність не тільки бюджетного

планування, а й збалансованість формування та розміщення фі-

нансових ресурсів у суспільстві.

Нормативний метод є основою бюджетного планування і по-

лягає у визначенні окремих статей доходів і видатків за встанов-

леними нормативами. Наприклад, окремі видатки можуть визна-

чатися за нормативами до макроекономічних показників (відпо-

відно до Закону про освіту в Україні на її фінансування з бюдже-

ту має виділятися не менше ніж 10 % національного доходу). Но-

рмативи можуть мати різні рівні узагальнення — до макро- і мік-

роекономічних показників, у розрахунку на одного жителя, одну

бюджетну установу чи оперативно-сітьовий показник (напри-

клад, на один клас), а також до конкретних статей видатків чи

доходів.

Метод прямого рахунку передбачає деталізований розрахунок

за кожним платником доходів та одержувачем бюджетних кош-

тів. Саме він забезпечує повну прозорість бюджетного процесу і

найбільшу обґрунтованість проекту бюджету. Водночас це до-

сить трудомісткий процес, і тому його використання, особливо на

рівні централізованих бюджетів, ускладнено. У процесі прямого

розрахунку доходів і видатків бюджету теж використовуються

нормативи, але не узагальнені, а деталізовані.

Аналітичний метод ґрунтується на визначені тенденцій розви-

тку окремих показників бюджету і чинників, які впливають на ці

126

показники. Планування може здійснюватися з використанням ко-

ефіцієнтів, які характеризують динаміку доходів і видатків, або

на основі визначення впливу на зміну показників бюджету окре-

мих чинників, наприклад зростання чисельності населення, ди-

наміку цін і тарифів, валютного курсу тощо.

Процедура бюджетного планування— це послідовність захо-

дів і дій зі складання, розгляду і затвердження проекту бюджету,

яка визначається Бюджетним кодексом. В Україні на державному

рівні вона включає такі етапи та стадії:

1. Складання проекту бюджету:

¾ направлення Президентом Верховній Раді бюджетного по-

слання;

¾ збирання інформації для розроблення пропозицій проекту

Державного бюджету України;

¾ розроблення пропозицій щодо проекту Державного бюдже-

ту України;

¾ розроблення Верховною Радою бюджетної резолюції, у

якій визначаються основні напрями бюджетної політики на на-

ступ ний рік;

¾ розроблення бюджетних запитів головними розпорядника-

ми коштів та подання інформації до Міністерства фінансів;

¾ аналіз бюджетних запитів і розроблення Міністерством фі-

нансів проекту Державного бюджету України (узгодженого з мі-

ністерствами, відомствами) і подання його в Кабінет Міністрів;

¾ розгляд проекту бюджету в Кабінеті Міністрів України,

прийняття постанови про його схвалення і подання його до Вер-

ховної Ради України разом з відповідними матеріалами, а саме:

• пояснювальною запискою до проекту бюджету, в якій міс-

титься інформація про економічне становище держави, основні

програмні макроекономічні показники економічного і соціально-

го розвитку України на наступний бюджетний період, оцінюван-

ня надходження доходів та інших коштів, обґрунтування особли-

востей міжбюджетних взаємовідносин, інформація про обсяги

державного боргу та ін.;

• прогнозними показниками зведеного бюджету;

• переліком пільг з податків, зборів, обов’язкових платежів;

• показниками видатків, необхідних для завершення програм,

врахованих у проекті Державного бюджету України на наступні

за умов реалізації їх протягом більш ніж одного бюджетного пе-

ріоду;

• зведенням та структурою фінансових зобов’язань за держав-

ним боргом;

127

• доповіддю про хід виконання Державного бюджету України

в поточному бюджетному періоді;

• роз’ясненням головних розпорядників коштів до проекту

Державного бюджету України (направляються до Комітету з пи-

тань бюджету Верховної Ради);

• іншими матеріалами, які визначаються Кабінетом Міністрів

України.

2. Розгляд проекту закону про Державний бюджет України:

¾ представлення проекту закону про Державний бю-

джет України Верховній Раді України:доповідь міністра фі-

нансів на пленарному засіданні Верховної Ради та співдоповідь

голови Комітету з питань бюджету про відповідність проек-

ту закону про Державний бюджет України вимогам Бюдже-

тного кодексу, основним напрямам бюджетної політики на

наступний бюджетний період. За результатами обговорення

Верховна Рада може відхилити проект закону про Державний

бюджет України, якщо він не відповідає чинному законодавст-

ву. Повторне представлення проекту закону про Державний

бюджет України з обґрунтуванням внесених змін проводиться

у тижневий строк;

¾ підготовка Верховною Радою України проекту закону

про Державний бюджет України до першого читання:розгляд

проекту бюджету народними депутатами України, а також у

комітетах, депутатських фракціях і групах Верховної Ради, фо-

рмування комітетами Верховної Ради своїх пропозицій до прое-

кту Державного бюджету України;

¾ розгляд Комітетом Верховної Ради з питань бюджету разом

з уповноваженими Кабінету Міністрів пропозицій до проекту

Державного бюджету України і підготовка Висновків і пропози-

цій до нього, а також таблиць суб’єктів законодавчої ініціативи,

які пропонується підтримати або відхилити, та розповсюдження

їх серед народних депутатів не пізніше ніж за два дні до розгляду

проекту Державного бюджету України у першому читанні;

¾ розгляд проекту закону про Державний бюджет України

у першому читанні:доповідь Голови Комітету з питань бю-

джету відносно Висновків і пропозицій до проекту Державного

бюджету України, обговорення та прийняття рішення щодо

них. Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції

до проекту державного бюджету набувають статусу Бюджетних

висновків Верховної Ради України;

¾ прийняття проекту закону про Державний бюджет

України у першому читанні;

128

¾ підготовка проекту закону про Державний бюджет

України до другого читання:Кабінет Міністрів України у

двотижневий строк готує і представляє дороблений відповід-

но до Бюджетних висновків Верховної Ради України проект

закону про Державний бюджет України і порівняльну табли-

цю з їх обліку з мотивованими поясненнями щодо неврахованих

пропозицій;

¾ у доробленому до другого читання проекті закону про Дер-

жавний бюджет України повинні міститися статті та показники,

які пропонувалися Кабінетом Міністрів України у першому чи-

танні або були схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради

України. Якщо в дороблений до другого читання проект закону

про Державний бюджет України вносяться нові статті, то дода-

ється детальне обґрунтування їх необхідності. Вимоги до цифро-

вих показників можуть бути змінені тільки у разі, якщо основні

програмні макроекономічні показники економічного і соціально-

го розвитку України на наступний бюджетний період, покладені

Кабінетом Міністрів України в основу проекту закону про Дер-

жавний бюджет України, змінилися до моменту розгляду в дру-

гому читанні більше ніж на 2 %;

¾ проект закону про Державний бюджет України може бути

направлений на доопрацювання до Кабінету Міністрів України і

представлений на повторне друге читання в тижневий строк, як-

що були допущені порушення зазначених вище вимог;

¾ розгляд проекту закону про Державний бюджет України

в другому читанні:міністр фінансів доповідає про доопрацьова-

ний з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради проект

закону про державний бюджет, Голова Комітету з питань бю-

джету доповідає про урахування Кабінетом Міністрів України

Бюджетних висновків Верховної Ради при підготовці проекту

закону про державний бюджет до другого читання;

¾ друге читання проекту закону про Державний бюджет

України передбачає постатейне голосування. При цьому обов’я-

зково повинні бути затверджені загальний обсяг дефіциту (про-

фіциту), доходи і видатки державного бюджету, обсяг міжбю-

джетних трансфертів та інші положення, необхідні для форму-

вання місцевих бюджетів, оскільки вони не підлягають розгляду

в третьому читанні;

¾ розгляд проекту в третьому читанні:Комітет з питань

бюджету доробляє проект закону про Державний бюджет

України і виносить його на розгляд, з доповіддю виступають го-

лова Комітету з питань бюджету і міністр фінансів України,

129

голосування відбувається за статтями, які не були прийняті у

другому читанні, та за проектом закону в цілому;

¾ якщо рішення про схвалення закону про Державний бю-

джет України із запропонованими пропозиціями Комітету з пи-

тань бюджету в цілому не прийнято, проводиться голосування за

кожною пропозицією.

3. Затвердження бюджету.

Закон про Державний бюджет України Верховна Рада має

прийняти до 1 грудня року, що передує плановому.

Якщо закон про Державний бюджет України не буде прийнято

в зазначені вище строки, то Кабінет Міністрів має повноваження

здійснювати видатки відповідно до положень Бюджетного кодек-

су, в якому передбачено, що в такому разі фінансуються тільки

поточні видатки, а фінансування капітальних видатків забороня-

ється, крім випадків, пов’язаних із введенням воєнного або над-

звичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами

надзвичайної екологічної ситуації. До прийняття закону про

Державний бюджет України на поточний бюджетний період по-

датки і збори (обов’язкові платежі) стягуються відповідно до за-

кону про державний бюджет на бюджетний період, що передує

плановому, та іншими нормативними актами. Запозичення в цей

період можуть здійснюватися лише з метою погашення основної

суми державного боргу.

Законом про державний бюджет визначаються:

ƒ загальна сума доходівдержавного бюджету з розподілом на

загальний та спеціальний фонди;

ƒ загальна сума видатківбюджету з розподілом видатків на

капітальні та поточні;

ƒ граничний розмір дефіциту( профіциту)Державного бю-

джету України в наступному бюджетному періоді та державного

боргу, повноваження з надання державних гарантій, а також з об-

сягу цих гарантій;

ƒ бюджетні призначення головним розпорядникам коштів

Державного бюджету України відповідно до бюджетної класифі-

кації;

ƒ доходи бюджетувідповідно до бюджетної класифікації;

ƒ бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів

(суми дотацій, субвенцій та розміри відрахувань від регульова-

них доходів до бюджетів областей);

ƒ розмір оборотної касової готівки;

ƒ додаткові положення, що регламентують процес виконан-

ня бюджету.

130

До державного бюджету включають також доходи і видатки

цільових загальнодержавних фондів( крім Пенсійного фонду. Їх

затверджують за кожним фондом окремо.

4. Виконання бюджету полягає у мобілізації запланованих

доходів і фінансуванні передбачених видатків. Організація вико-

нання бюджету покладається на Кабінет Міністрів; оперативна

робота ведеться Міністерством фінансів і Державним казначейс-

твом.

Бюджетний період (бюджетний рік) в Україні збігається з ка-

лендарним роком, тобто розпочинається 1 січня і закінчується

1 грудня. Проте існує ряд держав, у яких бюджетний рік не збіга-

ється з календарним. Наприклад, у США бюджетний рік триває з

1 жовтня по 30 вересня, у Швеції — з 1 липня по 30 червня, у

Японії — з 1 квітня по 31 березня.

Виконання бюджету здійснюється на підставі розпису доходів

і видатків. Цей документ складається в місячний термін після за-

твердження бюджету відповідно до підрозділів бюджетної кла-

сифікації, яка містить повну деталізацію видів доходів і напрямів

видатків. До затвердження бюджетного розпису Міністерство фі-

нансів затверджує тимчасовий розпис на відповідний період.

Розпис доходів і видатків складається з поквартальним розбит-

тям, що дає змогу збалансувати бюджет на різні періоди.

Касове виконання бюджету(зарахування коштів на рахунки

бюджету та перерахування з них) може здійснюватися за двома

системами: банківськоюіказначейською. Забанківськоїсистеми

рахунки бюджету відкриваються в установах банківської систе-

ми. За казначейської— створюється спеціальна структура —

Державне казначейство, яке веде рахунки бюджету, мобілізує

кошти і фінансує видатки.

Касове виконання державного бюджету в Україні здійснюєть-

ся Державним казначейством, яке підпорядковане Міністерству

фінансів України. Казначейство має єдиний казначейський раху-

нок у Національному банку України та його регіональних управ-

ліннях і через них провадить усі операції розпорядників коштів

державного бюджету, забезпечує чіткий контроль за надходжен-

ням коштів до бюджету та їх використанням. Якщо в ході вико-

нання бюджету рівень дефіциту бюджету перевищує встановле-

нийабо виникає значне зниження надходжень від дохідних

джерел, Верховна Рада України за пропозицією Кабінету Мініст-

рів України приймає рішення про запровадження пропорційного

скорочення (на 5, 10, 15 %) бюджетних видатків, що затверджені,

щомісячно за всіма статтями бюджету (крім статей, що потребу-

131

ють захисту) до кінця бюджетного року. Цей механізм називаєть-

ся секвестром бюджету.

5. Завершальною ланкою бюджетного процесу є складання і

затвердження звіту про виконання державного бюджету та

місцевих бюджетів. Звіт про виконання Державного бюджету

України складає Міністерство фінансів України, а за бюджетами

нижчого рівня бюджетної системи це роблять відповідні фінан-

сові органи. Доповідь за звітом про виконання державного бю-

джету робиться на засіданні Верховної Ради міністром фінансів.

Щодо звіту приймається постанова про його затвердження (до 1

травня наступного за бюджетним року), після чого він публіку-

ється в засобах масової інформації у двотижневий строк. Затвер-

джені радами звіти про виконання місцевих бюджетів також під-

лягають опублікуванню.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий

контроль і аудит та оцінювання ефективності використання бю-

джетних коштів.

Тривалість стадій бюджетного процесу різна в окремих краї-

нах, але в більшості випадків увесь процес триває в середньому

близько двох років.