И.А.Пидлуска проблема коррупции в украине:

ПУТИ ГРАЖДАНСКОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И

СОКРАЩЕНИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ

Коррупцию в Украине часто называют "больной темой". О необходимости широкомасштабной борьбы с коррупцией как с угрозой национальной безопасности заговорили еще в 1992 году. Антикоррупционные призыви стали обязательным лозунгом всех без исключения политических сил, а сама тема коррупции - обязательной в общении с международными финансовыми структурами, донорскими организациями и потенциальными иностранными инвесторами. Со временем призывы к "широкомасштабной борьбе с коррупцией" трансформировались в утверждение что "коррупция существует везде в целом мире", а следовательно, бороться с ней не имеет смысла.

Парадокс: во всем мире коррупция - это плата госслужащему за оказание незаконных услуг незаконным способом. В Украине, как и в других постсоветских государствах, коррупция - это плата госслужащему за преференциальное оказание законных услуг, а часто - и просто за более качественное и своевременное выполнение чиновником работы, которую он и без того обязан выполнить.

Законодательная база борьбы с коррупцией

За годы независимой государственности создана достаточная законодательная база для борьбы с коррупцией в Украине. Одним из первых указов Президента Л. Кучмы был указ "О неотложных мерах по усилению борьбы с коррупцией", принятый в июле 1994 г. Вслед за ним были приняты Закон "О борьбе с коррупцией" (октябрь 1995), запрещающий совмещать госслужбу с любой другой деятельностью (за исключением творческой, каковой считаются исследовательская деятельность, преподавательская и научная работа), Указ о создании Национального бюро расследований (апрель 1997) (соответствующий законопроект так и не был принят парламентом), Национальная програма борьбы с коррупцией (апрель 1997), Концепция борьбы с коррупцией в Украине на период с 1998 по 2005 год (введена президентским декретом в апреле 1998 г.). В январе 1999 г. Украина присоединилась к Антикоррупционой Конвенции Совета Европы в области криминального права. Кроме того, существует своеобразный "кодекс этики" госслужащего - закон "О государственной службе" (1993 г.), запрещающий использование служебного положения в корыстных целях. Однако, в современном национальном законодательстве отсутствуют действенные механизмы, которые обеспечивали бы предотвращение конфликта интересов. Должностные лица высокого ранга имеют прямые и косвенные связи с бизнесом - как учредители компаний и владельцы акций, что не противоречит действующему законодательству. Однако, в отличии от общей практики ряда демократических государств, ничто не обязывает украинских официальных лиц и государственных служащих передавать свои корпоративные права и акции в управление на период исполнения своих государственных функций. Формально подавая в отставку, избранные в парламент или назначенные на государственные должности руководители корпораций переходят в официальный ранг "почетных президентов", при этом фактически оставаясь руководителями компаний. Понятие корпоративного управления остается в зачаточном состоянии.

Источники и причины коррупции

Среди наиболее типичных для постсоветского пространства объективных причин распространения коррупции - несовершенство законодательной базы и нормативных актов постсоветского периода, зачастую открывающих коррупционные возможности "в соответствии с действующим законодательством", а также - слабость гражданского общества. Среди субъективных причин коррупции особое значение имеют динамика элит и несоответствие статуса госслужащего уровню его власти и ответственности. В такий случаях коррупция выступает как баланс спроса и предложения. В тоже время, "тоталитарное наследие", которым зачастую объясняют привычку государственных служащих к взяточничеству, является не столько причиной, сколько попыткой оправдания коррупции как "традиционного" способа "смазки" плохо отлаженного государственного механизма.

Ведущий эксперт Всемирного банка Даниел Кауфман составил детальный список видов государственного регулирования, создающих коррупционных возможности. По его мнению, особое "коррупционное" поле создается там, где присутствуют выдача лицензий, разрешений, паспортов, таможенных и транспортных документов, предоставление субвенций, кредитных и налоговых льгот, где существуют квоты на импорт (экспорт), контроль за ценами, где наблюдается монополизация рынка, а новые фирмы и инвесторы встречают серьезные препятствия на своем пути на рынок. Коррупции чрезвычайно способствует закрытость социально-экономических процессов - закрытое акционирование недвижимости, телекоммуникаций, энергетической инфраструктуры, закрытая приватизация, возможность открытия анонимных банковских счетов, а также возможность избирательного применения законодательных актов. Пока данные факторы остаются правилом, антикоррупционные кампании будут малоэффективны, а борьба с коррупцией будет делом сезонным, как правило, "привязанным" к переговорам с международным финансовыми институциями о предоставлении очередного кредита.

Что же мешает эффективной борьбе с коррупцией? Прежде всего - непоследовательность, проявляющаяся в создании новых коррупционных возможностей. Например, одновременно с провозглашением борьбы с коррупцией, государственным органам, со ссылкой на хронически недостаточное бюджетное финансирование, позволяется просить "спонсорской помощи" от тех, кому они должны оказывать государственные услуги. На практике "просьбы" о "спонсорстве" превращаются в скрытое или открытое вымогательство со стороны госслужащих за оказание будто-бы бесплатных услуг. При этом низкая зарплата госслужащего и недостаточное бюджетное финансирование данного государственного органа используется для оправдания коррупции.

Тем не менее, массовая официальная антикоррупционная кампания 1998-1999 годов, в ходе которой правоохранительные органы регулярно публично заявляли о многочисленных случаях коррупции, но в отчетах среди выявленных и привлеченных к ответственности "коррупционеров" практически отсутствовали должностные лица хотя бы областного масштаба, не дала ожидаемых результатов. Несмотря на предпринятые усилия, избирательный подход в борьбе с коррупцией укрепил общественное мнение о том, что коррупция является неизменным атрибутом власти.

Результаты опроса, проведенного Киевским международным институтом социологии в конце октября 1998 года (выборка - 2 111 респондентов по всей Украине, более одного ответа на вопрос):

• 39% считают, что коррупция поощряется тем, что чиновникам дано слишком много прав

• 38% видят причину в "иммунитете" депутатов парламента и судей

• 33% называют причиной недостаточный контроль за имплементацией законов

• 27% - коррупция упрощается пробелами в законодательстве

• 26% - отсутствием "кодекса этики" госслужащего

• 24% - недостаточный контроль за использованием бюджетных средств

• 19% - возможности ухода от ответственности за коррупционные действия (зависимость судей, сложность доказательства, очень короткий срок, отведенный законом на рассмотрение "коррупционных" дел - два месяца)

• 17% - возможность оказывать поддержку "дружественным" фирмам.

Опрос, проведенный фирмой "Социс-Геллап" по заказу IFES в июне 1999 г. (репрезентативная выборка - 1 200), дал следующие результаты:

• 62% респондентов считают, что коррупция в Украине широко распространена, но склонны рассматривать ее как "жизненный факт"

• 26% считают, что коррупция "встречается достаточно часто"

• 2% считают коррупцию "редким явлением"

• 69% воспринимают коррупцию как "очень серьезную проблему"

• 47% считают коррупцию основным фактором, блокирующим экономические реформы в Украине.

"Коррупционный рейтинг" данного опроса выглядел следующим образом:

1 - "высокие должностные лица" и милиция (81%)

2 - таможнники (80%)

3 - налоговые инспекторы (79%)

4 - члены парламента и судьи (73%)

5 - представители аппарата Кабинета министров (72%)

6 - члены президентской администрации (65%)

7 - частные предприниматели (64%)

8 - руководство банков (61%)

9 - руководство иностранных компаний (42%)

Показательно, что при этом лишь 5% респондентов считали коррупцию одной из основных причин своей неудовлетворенности ситуацией в стране и верили, что борьба с коррупцией может стать эффективным методом улучшения этой ситуации.

По данным Комитета Верховной Рады Украины по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности и борьбы с организованной преступностью и коррупцией, за 9 месяцев 1998 года украинские суды получили 2,754 протоколов о коррупции. В 43% были вынесены обвинительные приговоры и большинство чиновников - коррупционеров были привлечены к административной ответственности, т.е. были оштрафованы на различные - в основном незначительные - суммы. Показательно, что из 208 привлеченных к ответственности за коррупционные деяния чиновников низших рангов 54 и дальше остались на своих должностях. Суммы штрафов не превышали эквивалент 110 долларов. По данным Генеральной прокуратуры Украины, в 1999 году количество зарегистрированных случаев взяточничества превысило 2600, а из переданных в суд 768 криминальных дел 200 касались высокопоставленных госслужащих. С начала 2000 года в суд уже направлено уже более 2 тысяч протоколов о коррупции. По оценкам экспертов Всемирного банка, годовая сумма взяток, которые платятся в Украине, соответствуют двухмесячному товарообороту в стране. Предприниматели отдают в виде взяток до 6,5% своей среднегодовой прибыли.

Официальные и общественные антикоррупционные инициативы

"Первой ласточкой" антикоррупционной кампании, затрагивающей известного государственного деятеля (правда, уже после того, как он ушел в отставку "по собственному желанию" после серии публикаций в западной прессе, обвиняющих его в коррупции) было "дело" Павла Лазаренко, премьер-министра Украины в 1996-1997 годах. Вскоре после отставки и перехода в оппозицию Лазаренко был обвинен в злоупотреблении властью, открытии незаконных валютных счетов за рубежем, нецелевом использовании более 2 миллионов бюджетных средств. В январе 1999 года Павел Лазаренко был лишен парламентской неприкосновенности и вскоре бежал в США, где попросил политического убежища и в настоящее время ожидает решения американских иммиграционных властей. У правоохранительных органов также имеются претензии к нескольким бывшим соратникам бывшего премьера - в основном по поводу уклонения от уплаты налогов и незаконных банковских операций.

Антикоррупционная кампания обрела реальные формы в сочетании с борьбой с организованной преступностью в Крыму. В начале 1998 г. Прокуратура Крыма - единственная в Украине - потребовала снять с регистрации ряд кандидатов на парламентских выборах, чем закрыла путь в парламент для около 50 криминальных "авторитетов". Спустя некоторое время среди арестованных оказались бывший мер Ялты, бывший министр туризма Крыма, два депутата Крымского парламента, три руководителя Крымского парламента скрылись, среди них - бывший спикер и лидер крупнейшей парламентской фракции. В начале 1999 г. около 25 депутатов местных советов, меров и заместителей меров, руководителей районных государственных администраций были арестованы по обвинению в коррупции.

Однако активность правоохранительных органов не всегда приносила столь ощутимые результаты, особенно на местах, где высокопоставленные должностные лица зачастую оставались “священными коровами” для официальных борцов с коррупцией.

Не последнюю роль в “нерешаемости” проблемы играет и то, что уровень гражданской нетерпимости к коррупции остается показательно низким. Большинство опросов Киевского международного института социологии показывают, что респонденты считают коррупцию "нормальным" явлением. 72% респондентов сообщили, что испытывали на себе вымогательство взятки чиновниками, а 52% считают, что лучше дать взятку, чем получать требуемую услугу долго и сложно официальным путем. Лишь 25% не согласны с этим утверждением. Около 90% опрошенных граждан, становясь объектом вымогательства взятки, не протестовали и не обращались в правоохранительные органы, хотя 30% из них не давали требуемой взятки.

Борьба с коррупцией силами гражданского общества серьезно усложняется как низким уровнем развития этого самого гражданского общества, недостаточного осознания стоимости коррупции и необходимости противостоять ей, так и проблемой зависимости средств массовой информации, которые не могут эффективно поддерживать эту борьбу. Законодательство предусматривает административную и криминальную ответственность "за оскорбление чести и достоинства личности" без различия между распространением информации о частном лице (чье право на частную жизнь действительно охраняется законом в демократическом государстве) и о государственном служащем - публичном политике, деятельность которого предусматривает максимальную открытость для пристального внимания общества. В 1999 году в суды было подано более 2000 исков к СМИ "за оскорбление чести и достоинства" на общую сумму около 90 миллиардов грн. - т.е. почти втрое больше, чем составляет государственный бюджет. По мнению специалистов, более половины этих исков преследовали вполне определенную цель - финансовой расправы с изданиями.

Тем не менее, в последние годы в "третьем секторе" возникает ряд инициатив, направленных не только на борьбу с коррупцией, но - что гораздо более важно - на исправление отклонений в законодательстве, механизме государственного управления и распределения, которые создают возможности для коррупции. Показательно, что пик антикоррупционной активности НПО - 1998-начало 1999 года - совпал с появлением борьбы с коррупцией в списке приоритетов ряда международных финансовых институтов и донорских организаций. Вскоре возникли национальные антикоррупционные коалиции, "Партнерство за добропорядочность" (Донецк, 1998), Американо-украинский центр исследований организованной преступности и коррупции (Харьков, 1998), украинское бюро Transparency International. Начала развиваться практика проведения общественных слушаний по законопроектам, способным существенным образом повлиять на социально-экономическую сферу жизни общества. Вопросы восприятия коррупции обществом заняли ключевое место в опросах общественного мнения и мониторингах.

Исходным пунктом антикоррупционных усилий общественных организаций было представление о коррупции как о системном явлении, требующем системного подхода к борьбе с ней. Опыт последних лет показал, что официальные антикоррупционные программы терпят поражение потому, что осуществляются в непрозрачной среде и не затрагивают самой системы отношений, сложившихся в обществе, прежде всего - в сфере распределения и ведения бизнеса. Законодательство открывает коррупционные возможности потому, что оно рассчитано на идеального чиновника, который четко выполняет букву закона и не имеет собственных корыстных интересов. Сложности, возникшие в процессе реализации официальных антикоррупционных кампаний, подсказали ряд выводов для общественных организаций. Вот некоторые из них:

1. бороться надо не столько с коррупцией, сколько с ее причинами, одновременно создавая максимальную прозрачность в системе общественных отношений,

2. необходимо сократить до минимума контакты с чиновниками, оставив только те, которые необходимы для получения четко установленных государственных услуг,

3. разрешительная система (выдача разрешений, лицензий и т.д.) должна быть построена по принципу минимальной достаточности в соответствии с прозрачной и простой процедурой, открытой для контроля со стороны общества,

4. необходимо упорядочить систему распределения публичных средств и благ, сделать ее прозрачной и подконтрольной обществу.

Методы общественного влияния на сокращение коррупционных возможностей могут быть различными. Достаточно эффективными и одновременно доступными для представителей гражданского общества являются (1) организация информационно-просветительских кампаний для населения на тему "Сколько вам стоит коррупция?", (2) принятие законодательных актов, закрепляющих вынесение проектов общественно важных решений на публичное обсуждение (например, через Интернет), (3) проведение общественных слушаний на местном уровне по вопросам эффективного использования бюджета, (4) обязательная общественная экспертиза проектов законодательных актов с последующим лоббированием общественных интересов через "своих" депутатов. Важное значение имеет мониторинг общественного мнения и обеспечение "обратной связи", способной продемонстрировать государственным служащим отношение к коррупции в обществе.

Как привлечь общественность к активному неприятию коррупции и противодействию его проявлениям? Для большинства постсоветских граждан, незащищенных в правовом, экономическом и социальном отношении, проблема борьбы с коррупцией не является приоритетом. Для того, чтобы мотивировать граждан на участие в общественных акциях по противодействию коррупции, или просто убедить их не давать и не брать взяток, одних призывов к борьбе с коррупцией и публикации статистической информации о фактах коррупции в прессе оказывается явно недостаточно. Следовательно, активизация неприятия коррупции как способа “смазки” неадекватно работающего государственного механизма должна основываться на убеждении, что коррупция стоит обществу и каждому его члену слишком дорого.

Выводы

Несмотря на то, что, в силу различных факторов, осложненных "коммунистическим прошлым" и "ментальностью", ситуация вряд ли вскоре изменится к лучшему кардинальным образом, существуют реальные пути решения проблемы в средне- и долгосрочной перспективе.

Ключевым вопросом сокращения коррупционных возможностей является реформа законодательства, направленная на его упрощение, исключение дублирующих друг друга и противоречащих друг другу положений. Особое значение имеет становление подлинно независимой судебной власти.

Одним из основных путей сокращение коррупционных возможностей является регуляторная реформа, состоящая прежде всего в ограничении вмешательства государственных структур в предпринимательскую деятельность, усовершенствовании процедуры проверок субъектов предпринимательства контролирующими органами, сокращении количества проверок и самих контролирующих органов, уполномоченных их осуществлять, а также обеспечение прозрачности, систематизация и унификация деятельности контролирующих органов. Как показала практика, большое значение имеет просветительская работа среди предпринимателей, прежде всего - публикация и распространение информации о процедурах, правах и обязанностях как контролирующих органов так и самих предпринимателей. Опыт Украины свидетельствует об эффективности введения упрощенных методов отчетности и налогообложения для малого бизнеса и предпринимателей - физических лиц. Переход в 1999 году на упрощенные методы отчетности и налогообложения (единый налог, фиксированный налог, единый торговый патент) для предпринимателей - физлиц и малого бизнеса в течении всего нескольких месяцев привел к созданию (точнее, в основном, легализации, выходе из “теневого сектора”) около 2 миллионов субъектов предпринимательской деятельности. Под давлением предпринимателей и деловых ассоциаций по инициативе Госкомитета по вопросам развития предпринимательства в 1999 году был введен порядок использования “Журнала регистрации проверок”, в котором все проверяющие, прежде чем приступить к проверке фирмы, должны были указать свое полное имя, адрес, контактный телефон вышестоящего руководителя, который санкционировал проверку, причину и цель проверки, а также список проверяемых документов. В противном случае предприниматель имел право не допустить проверяющих на фирму. Благодаря новой практике, с начала 1999 года количество проверок одной фирмы контролирующими органами типа санэпидстанции, пожарной охраны, службы охраны труда сократилось в среднем по стране со 100 до 22 в год. Соответственно, сократились и возможности вымогательства взяток.

В условиях, когда механизмы антикоррупционных административных или уголовных санкций работают недостаточно слаженно, наиболее действенным способом ограничения коррупционных возможностей для чиновников является сочетание методов контроля и принуждения с ограничением сферы и количества контактов чиновника с зависящими от его решений и действий представителями общества. "Творчество и инициатива" государственных служащих, не являющихся публичными политиками, должны быть минимизированы. С целью предотвращения распространения коррупции, к примеру, в области реализации государственного заказа, необходимо не только принять четкие правила проведения конкурсов, но и сделать результаты всех конкурсов открытыми для общественности.

Необходимым шагом в направлении уменьшения коррупционных возможностей является четкое законодательное определение “конфликта интересов”, ответственности за игнорирование данного законодательства и механизмов, лишающих чиновников возможности использования своих должностей для создания “особых условий” “дружественным” и “родственным” фирмам и организациям путем предоставления выгодных госзаказов, субсидий, кредитов, льгот или привилегий. Одним из основных путей решения этой проблемы является обязательное проведение конкурсов и тендеров, информация о которых должна доноситься до потенциальных участников и широкой общественности заблаговременно и в достаточном количестве, а также обязательное опубликование критериев отбора успешных кандидатов и результатов конкурсов. Хотя практика показывает, что условие конкурсности зачастую не является препятствием для предоставления преференций “избранным”, а требование об обнародовании информации о конкурсе “обходится” путем краткосрочного вывешивания объявления, продуманный механизм обеспечения конкурсности и публичности может дать значительные положительные результаты. Одним из условий предоставления государственного заказа может быть проведение независимого аудита потенциального контрактора и обнародование его результатов.

Репрессивные методы борьбы с коррупцией останутся неэффективными, пока не будет исправлена существенная диспропорция между уровнем властных полномочий, ответственности и ресурсов, которые находятся в их распоряжении, и уровнем официальной заработной платы. Реформирование статуса государственного служащего путем повышения престижа госслужбы и соответствующего материального вознаграждения госслужащего (зарплаты, на сегодня равной примерно 50 дол. в месяц) с одновременным повышением ответственности за злоупотребления. Особые перспективы - у "инвестирования в компетентную и справедливую власть" путем усовершенствования как системы подготовки госслужащих, так и системы образования в целом.

Поскольку в коррупции, как и в ряде других видов общественных отношений, существует баланс спроса и предложения, борьба только со стороной "спроса" путем ограничения чиновничьих возможностей по части злоупотребления служебным положением не может быть достаточно эффективной без ограничения стороны "предложения". Ключевую роль в этом должны сыграть международные антикоррупционные механизмы, прежде всего Конвенция ОЭСР, соглашение о международных стандартах бухгалтерского учета, развитие корпоративного управления, предотвращение конфликта интересов. Снижению коррупционных возможностей способствует принятие законодательных актов, обеспечивающих свободный доступ к официальной информации, а также наличие четких и прозрачных правил выполнения государственных функций, предоставления льгот и государственных услуг.

Решение проблемы коррупции - это длительный и многогранный процесс, требующих слаженных усилий и воли органов власти, неправительственных организаций, частного сектора и всего общества. В случае, если хотя бы один из участников этого процесса будет воспринимать коррупцию как факт жизни, с которым нет смысла бороться, антикоррупционные усилия остальных могут принести ожидаемые результаты еще не скоро.

Б.В. Волженкин

КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ,

ЮРИДИЧЕСКИЕ ПОНЯТИЯ И ХАРАКТЕРИСТИКИ

(стенограмма выступления на семинаре

«Предотвращение коррупции в бюджетном процессе», ноябрь 1999г.)

Наверное, надо начать с того, что, пожалуй, сейчас ни в одном из документов, где так или иначе говорится о положении в стране, о политических проблемах, о социально-экономических проблемах, нет такого документа, чтобы не говорилось о коррупции. Это стало ходовым термином. Наверное, ежедневно раскрывая газеты, мы находим те или иные публикации, в которых так или иначе эта проблема затрагивается. Нередко особенно практические работники сетуют на то, что у нас нет легального определения коррупции, и, дескать, это обстоятельство существенно, серьезно усложняет борьбу с этим явлением, предупреждением и применением каких-то санкций к так называемым коррупционерам.

Мне известно на сегодняшний день, во всяком случае, в масштабах СНГ только одна попытка, на мой взгляд, не очень удачная, когда законодатели Кыргызской республики попытались сформулировать состав уголовного преступления под названием коррупция. Наряду со взяточничеством они пытались определить. И звучит этот текст в ст.33 нового Уголовного Кодекса Кыргызской республики, который был принят 1 октября 1997 года, следующим образом:

«Коррупция – это умышленное деяние, состоящее в создании противоправных устойчивых связей одного или нескольких должностных лиц, обладающих властными полномочиями, с отдельными лицами или группировками, в целях незаконного получения материальных, любых иных благ и преимуществ, а также предоставление ими этих благ и преимуществ физическим, юридическим лицам, создающим угрозу интересам общества или государства».

Я уже много лет занимаюсь вопросами уголовного права и могу достаточно компетентно заявить, не дай Бог, если бы в нашем российском уголовном законодательстве появилась норма такого содержания. Она настолько расплывчата, настолько не четка, что очень трудно ее применять. Вполне возможно, что была бы масса злоупотреблений. Была бы своеобразная игра с этим составом преступления. Когда практические работники заявляют, что они плохо борются с коррупцией, потому что нет соответствующего закона, то или они лукавят, или какая-то иная причина, ибо достаточно хорошо в международном сообществе и много сказано о том, что такое коррупция. И любой нормальный человек достаточно ясно себе представляет суть этого социального явления. Ибо коррупция это все-таки, действительно, не конкретное какое-то преступление, как это попытались определить кыргызы, а это социальное явление. И присутствующие хорошо понимают, что суть этого явления заключается в разложении государственных, муниципальных и других органов власти, когда лица, так или иначе представляющие или осуществляющие власть, используют имеющиеся у них возможности не для решения или не только для решения тех задач, ради которых эти органы власти были созданы, ради которых представители этих органов власти наделены соответствующими полномочиями, а используют эти возможности в иных целях, в первую очередь - для личного обогащения или обогащения близких им людей или достижения групповых корпоративных целей.

Об этом довольно много существует всякого рода документов, где эта идея проводится. Например, в документах ООН сказано достаточно кратко и, по-моему, совершенно точно:

«Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

В пособии - системнике общегосударственного поведения, которое было подготовлено специалистами Transparency international, сказано так: это такой образ действия государственных служащих, будь-то политиков или чиновников, когда они, вопреки нормам законов и морали, обогащаются сами и способствуют обогащению своих приближенных путем злоупотреблению властью, которой они наделены».

Много можно и других определений коррупции привести. У меня в прошлом году вышла брошюра в нашей серии, которую мы подготовили в сотрудничестве с голландскими коллегами. Серия называется «Современный стандарт в уголовном праве и уголовном процессе». Это одна из 20 брошюр, входящих в эту серию, которая так и называется «Коррупция». Там я тоже даю определение. Я его зачитывать не буду, пожалуй, потому что сейчас для нас важны не какие-то юридические нюансы и детали этого определения. Важно понимать то, что лица, наделенные соответствующими полномочиями, используют их не для тех целей, ради которых эти полномочия были предоставлены, а в личных или групповых интересах и, в первую очередь, в целях обогащения.

Мы постоянно читаем, слышим и сталкиваемся с этими проявлениями коррупции. А если обратиться к нашей официальной статистике, то, к сожалению, не так уж много уголовных дел и иных специальных дел, где бы это явление коррупции нашло и подтверждение, и были определены соответствующие санкции к коррупционерам.

Социальное явление – коррупция находит отражение в законодательстве. Если мы откроем новый Уголовный Кодекс, который вступил в действие с 1 января 1997 года, там можно найти целый ряд состава преступлений, которые выходят на это явление и, точнее сказать, связаны с явлением коррупции. Ученые юристы немного спорят, определяя эту группу состава коррупционных преступлений. Но, если исходить из той сути коррупции, во всяком случае, как я ее понимаю, как понимает большинство специалистов, то, безусловно, к преступным проявлениям коррупции надо отнести различного рода хищения, которые совершаются с использованием служебного положения. А в действующем уголовном законодательстве сейчас три состава хищений, которые, как прямо сказано в тексте, совершаются с использованием служебного положения: это мошенничество, т.е. завладение имуществом или правом на имущество путем обмана или злоупотребления доверием с использованием служебного положения; это хищения путем присвоения с использованием служебного положения; и хищения путем злоупотребления служебным положением, которое тоже сейчас охватывается понятием, как хищение путем растраты, о котором говорится в статье 162 УК РФ. Безусловно, мы встречаемся с составами коррупционных преступлений в главе 30 действующего УК, которая называется «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Это сравнительно новая формулировка, потому что до Кодекса 1996 года эта глава называлась «Должностные преступления». Сейчас это, по всей вероятности, более удачное, более точное название. И вот в этой главе, прежде всего, коррупционным можно считать преступление, о котором говорится в ст. 285 УК. Это злоупотребление властью или служебными полномочиями.

Новая статья, которой раньше не было в УК, статья 289 – «Незаконное участие в предпринимательской деятельности». Это явно антикоррупционная статья, в которой достаточно четко описаны признаки коррупционного преступления, когда должностное лицо создает предпринимательскую структуру, участвует в руководстве предпринимательской структурой, оказывает какие-то льготы, предоставляет незаконные преимущества подобной предпринимательской структуре, используя свои служебные возможности. Хотя я не знаю, во всяком случае, в Петербурге пока ни одного уголовного дела, которые были бы возбуждены по этой статье. Безусловно, коррупционным преступлением является хорошо всем известное взяточничество, о котором сейчас в УК говорится в статье 290. Но и ряд других преступлений, конечно, можно упомянуть. Во всех тех случаях, когда преступление совершается государственным или муниципальным служащим, использующим свое служебное положение, свои служебные возможности, мы можем говорить, что это коррупционное преступление.

Несмотря на многочисленные разговоры на эту тему, статистика, к сожалению, не очень солидная, в том смысле, что уголовных дел по этим антикоррупционным статьям в стране не так уж много. Возьмем хотя бы преступление, которое, бесспорно, можно считать проявлением коррупции, это получение взятки. Сейчас статистика достаточно открыта. Поэтому можно привести очень много цифр. Это было бы утомительно.

Я просто для сравнения возьму данные 1986 года и десять лет позднее – 1996-97-98 гг. В 1986 году в РФ было зарегистрировано 6562 преступления - получение взятки. Несмотря на то, что в нашем обществе последовал и развал страны, и, безусловно, рост коррупции, статистика, тем не менее, стала свидетельствовать о резком прекращении этого коррупционного преступления – получение взятки. И в 1989 году мы имели уже 2195 выявленных случаев взяточничества. Дальше, правда, определяется определенный рост опять выявленных случаев взяточничества. Так, в 1996 году – 5453 случая взяток выявлено; в 1997 – 5608, в 1998 - 5800 выявленных фактов взяточничества всех, вместе взятых. Сюда входят не только случаи получения взятки, но и случаи дачи взятки, и покушения на дачу взятки, которые составляют, примерно, одну треть от этой общей цифры. То есть, мы видим, что, несмотря на разговоры о расцвете коррупции, уголовных дел немного. А если посмотреть, что это за дела, то, к сожалению, подавляющее большинство уголовных дел – это, с точки зрения того, что творится в стране, как мы говорим, мелочовка, это ерунда, и просто для того, чтобы статистика выглядела более или менее прилично.

Хотя бы такой пример: где-то месяца два-три назад, звонок ко мне, поскольку считается, что я в городе большой специалист по квалификации служебных преступлений, нередко мне звонят практические работники по вопросу о квалификации. Спрашивают: есть ли тут надлежащий субъект преступления, каковым является должностное лицо по закону? А речь идет о том, что в Пушкине есть Учебный центр МВД, где обучаются курсанты. Они распределены на группы, каждая группа имеет командира. И один из курсантов дал 700 рублей командиру взвода за то, чтобы тот написал о нем хорошую характеристику. Возбуждено уголовное дело. Долго оно расследуется, может, и отсрочку попросили после двухмесячного расследования. И сейчас решался вопрос (не знаю, чем дело кончилось) о передаче этого дела в суд. И задумались: является ли командир взвода тем должностным лицом, о котором говорится как о субъекте преступления по ст. 30 УК. Юридически, наверное, является. Но я сказал так: да бросьте вы возиться, выгоните этого командира из органов, и на этом дело кончится. Нет, во всей вероятности, дело пойдет в суд. И в статистике появится еще одна единичка, что разоблачили еще одного коррупционера.

Это достаточно грустная статистика. Я назвал количество возбужденных дел. А если брать осужденных, то в 1986 году, когда было 6 с половиной тысячи зарегистрировано преступлений, осуждено примерно 3,5 тысячи человек всего. А в 1997 году, когда было выявлено 5608 случаев, осуждено всего-навсего 1381 человек.

А если обобщить, за период с 1986 года по 1997 года было зарегистрировано 49298 фактов взяточничества, а осуждено было по этим делам всего 14324 человека, т.е. 29% из числа выявленных коррупционеров, соответственно, в получении взятки и даче взятки.

Конечно, дела о коррупции очень тяжелы в расследовании. Сами понимаете, что в отличие от многих других преступлений, которые в законодательстве предусмотрены, в таких случаях, как правило, потерпевшего нет. Ибо обе стороны, которые участвуют в этой сделке, согласно закону, они преступники: лицо, дающее взятку, лицо, получающее взятку. И поэтому и тот, и другой естественно, стараются, чтобы об этом факте никто не узнал. А чисто оперативными средствами выявить совершение преступления, когда никакой информации не поступает, конечно, чрезвычайно тяжело. И таких дел крайне мало.

Не случайно поэтому законодатель (думаю, что все присутствующие об этом знают) стремится как бы разорвать эту связь между двумя участниками этой коррупционной сделки между дателем взятки и получателем взятки. И в законе формулирует положение о том, что лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности в том случае, если он добровольно сообщит о содеянном, причем независимо от мотивов. Чаще всего сообщают потому, что лицо, получившее взятку, не выполняет обещанное, или выполняет не так, как договаривались. Желая как-то отомстить этому должностному лицу, гражданин заявляет. Он освобождается от уголовной ответственности. И это совершенно понятно, потому что эту связь между участниками данного коррупционного отношения надо обязательно порвать.

Таким образом, трудности в расследовании существуют колоссальные. Есть и другие причины, почему мы мало и плохо выявляем. Естественно, надо упомянуть, наверное, и низкий профессионализм нашего следственного и оперативного аппарата. Еще есть причины, о которых можно было бы долго рассказывать, почему многие профессионалы ушли из правоохранительной системы, а часть даже перешла на службу в криминальные структуры. Но это особый разговор. Но как бы мы ни старались, как бы ни улучшали следственную работу, как бы ни повышали профессиональный уровень, все равно, конечно, количество выявленных случаев коррупционных правонарушений будет значительно меньше, чем оно фактически существует. Сейчас эксперты заявляют, что выявляется примерно около 2% от фактического количества случаев дачи и получения взятки. Мне кажется, честно говоря, эта цифра несколько завышенной.

Когда я несколько лет назад опрашивал практических работников, обучавшихся в нашем институте, по вопросу, как они оценивают уровень выявляемости. Разброс мнений был очень большой. Некоторые называли десятые, даже сотый доли процента. И в какой-то степени, мне кажется, это даже больше соответствует истине, чем мнение других экспертов, которое нашло отражение в официальной литературе, что выявляется 2% взяточничества. Даже если мы резко улучшим нашу оперативную работу, следственную работу, будем выявлять не 2%, а, предположим, 5%, все равно 90-95% случаев коррупционных правонарушений останется не выявленным. И поэтому основная задача, с моей точки зрения, заключается не только, даже, может быть, не столько в улучшении процесса качества расследования правонарушений, а в предупреждении. И хотя разговоров у нас на эту тему очень много, к сожалению, серьезной работы, направленной на предупреждение коррупции, которая, в частности, нашла бы отражение в соответствующих законодательных актов очень и очень мало. А то, что есть - это не работающие документы. Хотя неоднократно и Государственная Дума, а до того еще Верховный Совет Советского Союза принимали грозные документы по характеру слов, которые в них были зафиксированы, - усилить борьбу с коррупцией, принять меры, заставить, и т.д., но толку-то особого не было. Наверное, все мы помним еще документ, который в апреле 1992 года принял Президент. Это Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Так вроде бы оно и ничего, что там было написано. Но, к сожалению, этот указ оказался совершенно бездействующим. Никакого влияния он не оказал, мне кажется, на борьбу с коррупцией хотя бы потому, что в этом документе ничего не говорилось о мерах ответственности. Да, говорилось: вот запрещается совместительство, запрещается участие во всякого рода предпринимательских структурах. А дальше что? Выявили. Какие меры ответственности? Ничего этого в указе прописано не было.

Дальше принимается, в общем-то, серьезный закон, хотя специалисты в области служебного права говорят, что недостатков очень много, закон крайне противоречивый, в ряде положений неудачный, тем не менее, закон, очень нужный. Я имею в виду закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации». И этот закон в той системе запретов, которые сформулированы в отношении государственных служащих, как мне представляется, соответствовал мировым стандартам.

Наверное, присутствующие хорошо знают, что демократические страны, на которые мы сейчас ориентируемся, уже в течение многих десятилетий достаточно решительно ведут борьбу с коррупцией. Например, Америка, Германия, Англия и Франция. Существуют этические кодексы поведения для государственных служащих. Мировой опыт выработал систему мер, направленных на предотвращение коррупции.

Надо сказать, что Закон «Об основах государственной службы в РФ», принятый 5 июля 1995 года, сформулировал целый ряд ограничений, которые имеют явную антикоррупционную направленность. Если бы удалось добиться того, что здесь записано, то, наверное, успехи были бы значительно больше, чем те, которые мы имеем сейчас.

Напомню. Государственный служащий не вправе:

заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом, или, если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении такой организации;

быть поверенным ли представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтрольный;

использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового или информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации, выступления в качестве государственного служащего;

получать от физических, юридических лиц вознаграждение, подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, иные вознаграждения, связанные с исполнение должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию. Кстати, это очень важно.

Выезжать в служебные командировки за границу за счет физических лиц.

Кроме этих ограничений, государственные служащие, как большинству, наверное, известно, обязаны ежегодно представлять в органы Налоговой государственной службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности…. И т.д.

Эти же положения были повторены в Законе «Об основах муниципальной службы в РФ». Буквально эти же запреты были сформулированы и для муниципальных служащих. Я ни для кого не открою секрет, если скажу, что не выполняются эти положения. И, наверное, далеко не везде при поступлении на государственную службу требуют отчета, требуют представления декларации об имуществе, требуют ежегодного представления соответствующих сведений. Хотя эти запреты, положения были и в других законодательных актах. 15 мая 1997 года принимается Указ Президента «О представлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы, сведения о доходах и имуществе».

Кто должен контролировать, согласно указу Президента, то, что государственные чиновники представляют в декларации, что сообщают правильно сведения о доходах и имуществе? Кадровые службы. Я лично не представляю, как, предположим, начальник отдела кадров в моем институте будет проверять, правильно или неправильно я представил соответствующие документы. У него нет возможностей. И не каждый начальник отдела кадров рискнет копать под своего руководителя. Подумаешь, я – директор института – невелика фигура. А если возьмем повыше, кто там будет этим делом заниматься? Конечно, это оказался очередной пустой документ.

Очень хорошее, в принципе, с моей точки зрения, дополнение было принято в Налоговый Кодекс. Я имею в виду статьи 86.1, 86.2, 86.3, согласно которым устанавливается налоговый контроль за расходами физического лица. Если приобретается физическим лицом недвижимое имущество, механические транспортные средства, акции, культурные ценности, золото в слитках, то органы, которые соответствующие сделки осуществляют, обязаны в установленный законом срок представлять соответствующую информацию в налоговые органы. А те вправе потребовать от физических лиц представления соответствующей декларации, которая объясняет происхождение средств, использованных при осуществлении крупных сделок.

Хорошие нормы. Но опять-таки, учитывая всю ту неразбериху, которая сейчас существует в нашем государстве, очень большое сомнение, что данное решение будет выполняться. Когда я сейчас иногда читаю в газетах, что такие-то, такие-то кандидаты в депутаты задекларировали свое имущество, мне просто жалко становится этих министров, больших начальников. Буквально вчера прочитал, что уважаемый А.И. Гуров (всем эта фамилия, наверное, известна) задекларировал, что он в течение года, работая директором НИИ МВД, еще где-то в двух местах, получая различные другие вознаграждения за свою научную деятельность, заработал в течение года 34 тыс. рублей. 34 тысячи рублей! Мне его стало жалко. Министры сообщают, что они заработали 100 тысяч руб. Правда, при этом сообщают, что они имеют пять квартир, дачу, имеют три машины. На какие деньги? В частной собственности имеют дачи и квартиры. Это не то, что наш губернатор заявил, что у него нет в собственности жилой площади. Понятно, он не приватизировал.

(Реплика: - Наверное, у жены есть.)

Может быть. Кстати, еще одна проблема. Когда я был руководителем рабочей группы еще в старом Верховном Совете (в Хасбулатовском), когда в 1992 году была под руководством Аслаханова создана рабочая группа по разработке проекта закона по борьбе с коррупцией. Мне поручили возглавить эту группу. Мы разработали проект закона, который был благополучно провален. Хотя Верховный Совет его принял, но Президент не подписал. После этого еще дважды или трижды уже Государственная Дума принимала закон о борьбе с коррупцией, я уже не участвовал в работе над этими законами. Теперь эту группу возглавляет А. Долгова – наверное, ее многие знают. Это известный наш московский криминолог, Президент криминологической ассоциации. Они разрабатывали законы. Но или эти законы отвергались Советом Федерации, или Совет Федерации принимал, но Президент накладывал вето.

Одна из причин (есть разные аргументы), но одна из самых серьезных причин - это нарушение прав человека. В частности, нарушение прав человека видели в том, что мы обязывали сообщать сведения о доходах не только самих государственных служащих, но и сведения о ближайших членах их семей. Это нарушение прав человека. Но почему во многих странах мира, где вроде бы с правами человека достаточно прилично дело обстоит, почему там это допустимо? А у нас это никак не принимается и никак не проходит.

Если я заговорил о законе «О борьбе с коррупцией», то, возможно, у участников семинара разное отношение к этому закону. Я знаю, что многие авторитетные специалисты говорят, что закон вовсе не нужен. На мой взгляд, он нужен. Может быть, и в последнем варианте есть какие-то, с точки зрения юриста, шероховатости. Их можно устранить. Но закон нужен. Закон нужен как средство предупреждения коррупции. Потому что основная направленность этого закона была не на усиление мер уголовного воздействия. Они достаточно строгие в Уголовном Кодексе предусмотрены. А на предупреждение. Там не сформулирован целый ряд запретов. Они частично нашли отражение в законе «Об основах государственной (муниципальной) службы». Но там были другие запреты. Там были разработаны меры финансового контроля, иные санкции в отношении коррупционеров, административные санкции, финансовые. И такой комплексный закон, даже без включения туда мер уголовного воздействия, которые сосредоточены в УК, этот закон, с моей точки зрения, необходим.

Еще одно положение. К сожалению, у нас сейчас законодательское дело обстоит не очень хорошо, потому что мы постоянно сталкиваемся с какими-то противоречиями. Пример, о котором сейчас достаточно много говорят, возможно, присутствующие тоже об этом знают. Я процитировал положения статьи 11(или 12) Закона «Об основах государственной службы в РФ», где сформулированы запреты для государственных служащих. И, в частности, запрет получать подарки. Но еще до того, как этот закон был принят, вступила в действие 1-я часть Гражданского Кодекса РФ, где есть статья 575: «Запрещение дарения». Но хотя называется «Запрещение», в ней фактически сформулированы случаи, когда можно делать подарки, в том числе подарки государственным служащим и муниципальным служащим, в связи с занимаемым положением и выполняемыми служебными обязанностями. Разрешается делать им и, соответственно, принимать, так называемые, обычные подарки. В Праве появилось новое понятие – обычный подарок, который не превышает своей стоимостью 5 МРОТ. На сегодняшний день это 400 с чем-то рублей, если считать МРОТ – 83 рубля. Когда я об этом рассказывал следователям, учащимся в нашем институте прокуроров, они часто спрашивают: а сколько раз можно такой обычный подарок принимать? Еще некоторые уточняют: в день. Сколько раз в день?

Идея, конечно, правильная, потому что мы в своем рвении в борьбе с коррупцией иногда доходили до того, во всяком случае, в советские времена, когда судили, довольно строго судили, в частности, работников правоохранительных органов за то, что они получали в качестве подарка бутылку водки, коньяка, флакон духов, коробку конфет, букет цветов. То, что их с работы выгоняли, это вне всякого сомнения. Но судили! За взятку всегда было строгое наказание. Это, конечно, был абсурд. Надо разобраться все-таки в понятии – что такое подарок. Но так, как написано в статье 575 - ерунда. Во-первых, получилось противоречие с федеральным законом, который категорически запрещает любой подарок, вне зависимости от размеров. А во-вторых, некоторые наши авторитетные ученые стали говорить: вот установлен нижний размер. Значит, до 5 МРОТ можно брать, свыше 5 МРОТ - нельзя. Это уже взятка.

Уже после того, как 575 статья вступила в действие, приняли закон «Об основах государственной службы РФ» – подарки запрещены. А дальше-то что? Сталкиваемся с этим явлением.

Сейчас готовится пленум. Я недавно получил проект постановления Пленума Верховного Суда РФ. Они предполагают в конце декабря собраться и рассмотреть судебную практику по делам о взяточничестве и другим проявлениям коррупции. В проекте решения записано, что в тех случаях, когда должностное лицо получает подарок, не превышающий 5 МРОТ, если никакой предварительной договоренности об этом подарке не было, этот подарок никак не определял его служебное поведение, это, дескать, не взятка, здесь нет никакого криминала. С моей точки зрения, правильно. Я тогда тоже писал на эту тему. Но это противоречит Закону «Об основах государственной (муниципальной) службы». Значит, надо находить какое-то решение. Значит, нормативно надо определить понятие подарка. Это надо сделать, иначе тут злоупотребления будут огромные.

Мне кажется, что нам нужно принять закон о борьбе с коррупцией. И надо разработать систему мер, направленных на борьбу с коррупцией. В чем основные направления системы этих мер могут заключаться. Я хотел бы тезисно их сформулировать. Эти положения были зафиксированы в том варианте проекта закона «О борьбе с коррупцией», который мы разрабатывали.

1. Обеспечение четкой правовой регламентации деятельности государственных (муниципальных) органов, гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля подобной деятельности.

2. Совершенствование структуры аппарата управления, упрощение процедуры решения вопросов, затрагивающие права и законные интересы граждан и организаций.

3. Предоставление служащим заработной платы, льгот, обеспечивающих им и их семьям достойный уровень жизни.

Это положение тоже бесспорное. И во всех международных документах всегда подчеркивается, что если не обеспечить достойный уровень жизни государственным служащим, которые, поступая на государственную службу, добровольно принимают на себя соответствующие ограничения, то мы успеха не добьемся. Вероятно, всегда государственный служащий будет получать меньше, чем служащие в коммерческих структурах. Но должна быть обеспечена другая система социальных льгот и преимуществ.

4. Защита государством прав и законных интересов служащих.

5. Ограничение прав и свобод этих лиц в системе нормативных актов.

Мы должны сформулировать очень четко запреты, связанные с деятельностью государственных (муниципальных) служащих, и санкции за нарушение этих запретов.

6. Осуществление специальных мер финансового контроля за поведением этих лиц.

7. Установление и последовательная реализация ответственности государственных (муниципальных) служащих, физических и юридических лиц за нарушение законодательства о борьбе с коррупцией, независимо от должностного положения и других обстоятельств.

8. Наконец, восстановление законных прав и нарушенных интересов граждан и организаций, ликвидация вредных последствий коррупционных правонарушений.

Конечно, нужна политическая воля у государства для борьбы с этими явлениями, которой на сегодняшний день нет. И соответствующее общественное мнение. Потому что вроде бы все готовы бороться с коррупцией, но всерьез никто, по существу, ничего не делает. И очень страшно, что вообще в обществе, мне кажется, сформировалось такое представление, что всё можно купить, всё можно продать.

Вы знаете, что сейчас в Москве стал выходить журнал «Чистые руки». Кажется, два номера вышло. Они опубликовали выдержку из сочинений старшеклассников. Было предложено написать сочинение на тему коррупции, как они представляют положение дел. Ужасное впечатление, когда читаешь. Я прочитаю выдержку только из одного документа. Девочка пишет (ученица 9-го класса): «Нормальное (ужас!) явление нашей жизни. Мы встречаемся с этим постоянно: при устройстве на работу, в школу, при посещении заведений, в суде. В общем, везде. Теперь это называется сделкой. Это действительно ужасное явление. Но по-другому сейчас невозможно».

Действительно такое представление в обществе, в частности, у молодежи, что всё можно купить, всё можно продать. Вот еще пример из собственной жизни. У нас молодой вуз. И в прошлом году мы впервые принимали школьников на первый курс дневного отделения. Мы проводили День открытых дверей. Я выступал и говорил, что вам предстоит пройти трудный конкурс. Действительно, конкурс у нас большой. Но будьте уверены, что все будет по-честному. Я смотрю в зал и вижу на лицах молодых мальчиков и девочек ухмылки, улыбки. Дескать, говори-говори, все уже давно известно, все куплено, все уже распределено.

Это самое опасное, самое страшное. И, наверное, придется всем нам приложить очень много усилий для того, чтобы изменить это общественное настроение, эту атмосферу, которая существует в обществе.

В.Л. Васильев

Психологический анализ факторов, определяющих разви­тие коррупции, теневой теневой экономики и организованной

пре­ступности в России.

Россия вошла в двадцатку наиболее коррумпированных стран мира.

В рейтинг Transparency International вошло 99 государств, которые оценивались по десятибалльной школе. Первое место оз­начает наименьший уровень коррупции, последнее - наибольший. На этот раз список с десятью баллами возглавила Дания: там, по мнению бизнесменов, взяток не берут вообще. последнее, 99-место, получил Камерун (1,5 балла). Россия заняла 83-е место - 2,4 балла. Получается, что усерднее, чем в России, взятки берут только в Камеруне, Нигерии, Индонезии, Азербайджане, Гондурасе, Танзании, Югославии, Парагвае, Кении, Уганде, Паки­стане, Киргизии, Казахстане, Грузии и Албании. А вот чиновни­ки, например, на Украине, в Гане или во Вьетнаме взятки берут менее охотно, чем их российские коллеги. (Коммерсантъ. 28 ок­тября 1999 г.)

Организация рыночных отношений в России в постперестро­ичный период сопровождается целым рядом негативных явлений в экономической и социальной сферах развития общества. Это выра­зилось в падении производства, сокращении промышленного потен­циала в ведущих отраслях промышленности, сокращении научного потенциала, который должен был обеспечить технический про­гресс. Все эти явления сопровождаются ростом инфля­ции, развитием теневой экономики и коррупции , криминализации бизнеса и в значительной степени криминализации всего обще­ства. Природу и причины этих сложных явлений трудно, а порой невозможно понять с помощью одного экономического подхода. В значительной степени возникшие в обществе социальная напряжен­ность и деструктивные явления требуют для их понимания психо­логической интерпретации, понимания скрытых психологических механизмов, которые лежат в основе этих явлений.

В настоящем исследовании автором ставилась задача выявить психологические закономерности возникновения и развития коррупции, теневой экономики и организованной пре­ступности.

В процессе внедрения рыночных отношений в России происхо­дил очень быстрый рост "окорыствования" (данный термин введен в научный оборот В.В. Лунеевым в монографии "Преступность XX века, М. 1997 г.) общественных отношений, распространения психологии потребления, философии "жизни одним днем" и коммер­циализации исполнения должностных обязанностей. Следствием этого явилась смена социальных идеалов и трансформация группо­вой морали российской бюрократии в сторону развития группо­вого эгоизма. В результате в среде государственных служащих сформировалась социальная группа, экономические и другие инте­ресы которой были направлены на удовлетворение непомерно воз­растающих потребностей бюрократической элиты. Для участников этой группы было характерно самоутверждение не в процессе ис­полнения служебных обязанностей в интересах общества, а созда­ние всевозможных запретов и препятствий, "шлагбаумов" на пути проявления здоровой частной инициативы.

Среди многих определений коррупции наиболее точная харак­теристика этого сложного социального явления дана в справочном документе ООН: "Коррупция - это злоупотребление государствен­ной власти для получения выгоды в личных целях". Таким образом коррупция скорее синтетическое криминологическое и социаль­но-психологическое понятие, которое следует рассматривать как совокупность родственных видов деяний, а не как конкретный со­став преступлений.

Одной из главных предпосылок развития коррупции в России явился так называемый слой номенклатурного чиновничества .

Существует практически единственное полное определение этого социального явления, данное в учебнике для партийных школ в 1982 году.

"Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекоменду­ются и утверждаются данным партийным комитетом (райком, гор­ком, обком партии и т.д.). Освобождаются от работы лица, вхо­дящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его со­гласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах". Партийное строительство. Учебное пособие, изд. 6-е. М., 1981, с.300.

Роль номенклатурной бюрократии была двойственной, также как и двойной стандарт поведения, который она взяла на свое вооружение. С одной стороны положительным моментом является проводимая им индустриализация, организация широкой системы образования и внедрение культуры в массы народа. С другой сто­роны организация экономики страдала крайней расточительностью, культура в значительной степени носила характер политической пропаганды всеобщего равенства. В то же время по мере укрепле­ния номенклатурной демократии росла и развивалась система осо­бых привилегий : специальные жилые дома, возводимые специаль­ными строительно-монтажными управлениями; специальные санато­рии, больницы и поликлиники; спецпродукты, продаваемые в спец­магазинах; спецстоловые, спецбуфеты и спецпарикмахерские; спе­цавтобазы, бензоколонки и номера на автомашинах; разветвленная система специнформации; специальная телефонная сеть, специаль­ные детские учереждения, спецшколы и интернаты; специальные высшие учебные заведения и аспирантура; специальные клубы, где показывают особые кинофильмы; специальные залы ожидания на вокзалах и в аэропортах и даже специальное кладбище.

См. М. Восленский. Номенклатура. М. МП "Октябрь". 1991 г. с .318.

Номенклатурной бюрократии предоставлялась социальная воз­можность для самоочищения различными путями и средствами: раз­витие гласности в средствах массой информации, использование критики и самокритики и, наконец, творческий анализ наиболее успешных расследований уголовных дел о коррупции и крупных хи­щениях в промышленности и торговле. Вместо этого негласная доктрина налагала "табу" на выявление механизмов коррупции в высших эталонах власти. Следователи, успешно расследовавшие дела подобного рода подверглись гонениям6 вплоть до увольнения из органов. ( Подробнее см. Кирпичников А.И. Взятка и корруп­ция в России. Санкт-Петербург. 1998 г.)

Не менее сложным представляется социальное явление теневой экономики, в котором отражена "теневая" сторона эконо­мической жизни членов общества.

Как следует из приводимой ниже таблицы теневая эко­номика занимает достаточно существенное место в экономической и социальной жизни всех современных развитых стран.

Теневая экономика в странах

Западной Европы и США

(Процент участия в создании ВВП)

Италия 27,2%

Испания 23,0%

Бельгия 22,2%

Швеция 19,5%

Дания 18,2%

Франция 14,8%

ФРГ 14,8%

Нидерланды 13,8%

Великобритания 13,8%

Австрия 8,6%

Швейцария 7,8%

США 8,8%

(по материалам "Политика"(Белград) 22 ноября 1998 года)

Теневая экономика представляет достаточно сложное явление в котором переплетается экономика и политика, право и мораль. Психологическая сущность теневой экономики заключается в ис­пользовании "двойного стандарта", манипулировании и в коррум­пированных связях с государственным аппаратом. Она выступает как самовоспроизводящаяся экономическая система и порождает теневое право, теневую мораль и теневую организацию.

Оба эти явления имеют тесные взаимные связи, а в некото­рых случаях представляют сложную социальную конгломерацию, включающую незаконные действия администрации и "теневые" эко­номические обороты, как, например, в случаях незаконного "прокручивания" предназначенных для выдачи зарплаты денег в коммерческих структурах.

Российский чиновник имеет глубоко эшелонированную си­стему привилегий и льгот . Доход нашего чиновника , определя­ется всевозможными надбавками к должностному окладу, выслугам, премиям, удвоенным отпускным пособиям с оплатой проезда до ме­ста отдыха и обратно, датированным квартирам, дачам, поликли­никам и больницам и т.д. и т.п., в принципе не поддается уче­ту. Это превращает в фикцию планируемое реформаторами деклари­рование доходов чиновников высоких рангов.

С западным чиновником ситуация совсем другая, его доход, как правило, ограничен должностным окладом и потому легко контролируем.

Размытость доходов российского чиновника размывает его правовое сознание, затягивая в коррупцию, стирая грань между законным и незаконным.

Существует небезызвестный Указ президента РФ N 2267 от 22 декабря 1993 г., которым федеральные госслужащие, т.е. чинов­ники, обособляются от прочих госслужащих в особую касту со своим уставом и льготной системой финансового, медицинского, бытового и иного обеспечения.

Размытая формулировка законов порождает беззаконие и спо­собствует превращению честного чиновника в коррупционера.

Врагом рыночных реформ в посткоммунистической России стали сами реформаторы.

Поперек дороги к свободному предпринимательству стоят разрешительная система вместо регистрационной, непомерные на­логи, вся фискальная по своей сути политика государст­ва.

На этой почве широко развивается злоупотребление государ­ственной властью для получения выгоды в личных целях. Корруп­ция способствует развитию теневой экономики.

Явление коррупции тесно связано с низким уровнем профес­сиональной компетентности российского чиновничества. В ряде случаев коррупционные связи являются механизмом компенсации низкого уровня профессионализма. Не будучи в состоянии компе­тентно разрешить сложную экономическую ситуацию чиновник симу­лирует активную деятельность путем создания дополнительных за­претов.

Фактором, способствующим коррупции и теневой экономики является психология так называемого "двойного стандарта" пове­дения. В первую очередь это относится к декларированию органа­ми власти целого ряда мер, в том числе законодательных по бо­рьбе с коррупцией. Так например Указом президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года " О борьбе с коррупцией в си­стеме государственной службы" предусматривался ряд запретов для служащих государственного аппарата, в декларативной форме препятствующих коррупции. Однако, по существу эти запреты остались на бумаге, так как не были проработаны механизмы ис­полнения и контроля положений, содержащихся в Указе. В другом случае Указ Президента РФ " О представлении лицами, замещающи­ми государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о дохо­дах и имуществе" от 15 мая 1997 г., также по существу остался декларацией, так как контролировать его исполнение должны были работники кадровых подразделений в отношении своих непосредст­венных начальников.

Наконец, психологической предпосылкой развития теневой экономики и коррупции является манипулирование индивидуальным и общественным сознанием, которое способствует латентности этих явлений, их мимикрии и видоизменению. В арсенале корруп­ции наряду со взяточничеством находится лоббирование, протек­ционизм, переход политических лидеров и государственных чинов­ников на должности "почетных" президентов коммерческих компа­ний, создание таможенных и налоговых привилегий и др..

Одним из ярким примеров манипулирования в сфере "отмыва­ния денег", явилось "бегство криминальных капиталов" из России на Запад с использованием коррумпированных связей является со­здание офшорных зон.

"Зато" - закрытие административно - территориальные обра­зования. Большинство таких образований создано в ьывших "за­крытых" городах. Представление им налоговых льгот должно было простимулировать деловую активность на бывших секретных обо­ронных предприятиях. Однако получилось совсем не так, как расс­читывали власти. Зарегистрированные в "ЗАТО" компании не спе­шили инвестировать деньги в развитие этих городов и давать ра­боту местным жителям. Между тем налоговые льготы постоянно увеличивались достигая порой 99%. Причем получали их в основ­ном крупные корпорации, и чаще других - нефтяные.

По оценкам Министерства по налогам и сборам, размеры льгот иногда в 6-12 раз превышают сбор по налогов. В целом по России в январе-июне 1999 года в бюджеты ЗАТО поступило нало­гов и других платежей на сумму 6,1 млрд. рублей. В то же время размер налоговых льгот , представленных ЗАТО органами местного самоуправления, составил 16,5 млрд. рублей.

Первым ЗАТО стал секретный Снежинск (бывший Челябинск - 70). Сегодня в России закрытых территориально-административных образований около сорока, и половину из них Минфин относит к офшорным зонам. Так, среди российских городов-офшоров числится Саров (бывший Арзамас - 16) и Трехгорный (бывший Златоуст - 36) и ряд других.

По неофициальным данным, до 40% зарегистрированных в рос­сийских офшорах фирм - предприятия, реально работающие в Моск­ве. При этом подавляюще большинство российских офшоров занимаются торгово-посредническим бизнесом. Нередко к офшорам при­бегают и крупные производственные структуры. До кризиса про­шлого года такой офшорный бизнес был популярен также среди компаний, работавших на рынке ценных бумаг и занимавшихся фак­торингом и трастовыми операциями. Как правило, российские офшорные компании являются не самостоятельными организациями, а частью крупных структур. Они выполняют роль своего рода "ку­бышки", где холдинги аккумулируют средства. Так поступает бо­льшинство банков и многие крупные московские торговые дома.

Зарубежные офшорные зоны российский бизнес использует либо для вывоза и сохранения капитала, либо для облегчения расчетов. Для этого обычно покупается офшорная компания или банк. Схемы работы с такой компанией позволяют аккумулировать в ней всю прибыль, которая таким образом не попадает под нало­гообложение той страны, где осуществляются операции.

Скандал вокруг отмывания российских денег на Западе сде­лал свое дело: россиянам становится все труднее вести за гра­ницей офшорный бизнес, даже вполне легальный. Неприятности на­чались еще в 1997 году, когда разразились скандалы вокруг швейцарских банков с "грязными " деньгами из России. В резуль­тате многим офшорным фирмам с российским капиталом было отка­зано в обслуживании.

Ну а с раскручиванием скандала вокруг Bank of New York запдные банки и подавно один за другим стали объявлять о за­крытии счетов своих российских клиентов (не говоря уже об от­крытии новых). Причем не только личных, но и счетов тех офшор­ных компаний, в которых право подписи финансовых документов принадлежит гражданам России.

Скандал с Bank of New York заставил обратить внимание на зарубежные офшоры и российские власти - ведь по подробным ка­налам за последние восемь лет из РОссии было выведено, по раз­ным данным, от $ 50 млрд до $ 300 млрд.( Коммерсантъ. 23 нояб­ря 1999г.)

Примером манипулирования в области потребления электро­энергии могут служить материалы следующего расследования:

В России цену электроэнергии устанавливает не рынок, а региональная комиссия (РЭК). Цена при этом зависит не от спро­са и предложения, а от издержек.

Иначе говоря, цена, которую платит завод за электроэнер­гию, зависит , не от реально затраченного труда, а от статуса потребителя. Если завод - царь и бог в области и держит в ку­лаке губернатора, то и платит он за электроэнергию копейки. А если заводишко средний, то он ходит под ярмом энергетиков.

Благодаря нерыночному устройству энергетики и неплатежам государства, которые составляют 50% неплатежей энергетикам, тарифы на электроэнергию оказываются завышенными в два-три ра­за. Предприятия отказываются оплачивать завышенные вдвое тари­фы деньгами и оплачивают их товаром - по завышенной цене.

Расчеты бартером требуют наличия двух вещей: векселей и посредников.

Так российская экономика попадает в порочный круг. Из-за того, что энергия, вырабатываемая неэффективными электростан­циями, неоправданно дорога, государство не платит за электро­энергию - и энергетики вынуждены перекладывать долги государ­ства на другие предприятия. Другие предприятия не хотят пла­тить за энергию по вдвое повышенным тарифам - и расплачиваются товарами по завышенным вдвое ценам. На завышенные вдвое бар­терные цены начисляются налоги, превосходящие те суммы, кото­рые можно выручить за бартер в живых деньгах. Чтобы не платить эти налоги, предприятия обрастают посредниками. Не получив на­логи, государство оказывается не в силах расплатиться за элек­троэнергию...

Таким образом вследствие манипулирования в сфере потреб­ления электроэнергии возникает система теневой экономики (бартер, векселя и посредники), которая блокирует активное взаимодействие между производителями и потребителями и создает предпосылки для возникновения организованной преступности (более подробно см. В.Л. Васильев . Юридическая психоло­гия.1997 г. стр.370-371)

К началу проведения экономических реформ в России существовала достаточно своеобразная ситуация, которую органи­заторы реформ, очевидно , не представляли себе достаточно все­сторонне. Так первым источником развития социальной ситуации по криминальному типу явились экономические преступники и их капиталы, которые сформировались в период застоя и для которых характерно было получение прибыли в сфере теневой экономики.

Вторым источником явились коррумпированные представители государственной и партийной номенклатуры.

Наконец третьим источником явилось профессиональная обще­уголовная преступность, которая с одной стороны паразитировала на деятелях теневой экономики, а с другой стороны эти деятели использовали уголовников в целях сокрытия следов хищения, пре­ступного воздействия на нежелательных свидетелей и т.п.

"Восприятие западного экономического опыта без учета ре­альной расстановки политических сил, национальной ментально­сти, традиций и психологии чиновничества помогло рождению но­вого монстра в виде бюрократического номенклатурного капита­лизма, внедрению российской мафии в экономику, политику и вла­стные структуры". ( см. Кирпичников Александр. Взятка и кор­рупция в России 1997. С 185).

В докладе заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Т. Мельникова на заседании Государственной Думы 5 июня 1997 г. отмечалось, что в процессе проведения приватиза­ции " политические соображения превалировали над экономической целесообразностью и правовой обоснованностью решений о прива­тизации. Курс на так называемую обвальную приватизацию любой ценой, в кратчайшие сроки породил множество негативных явле­ний, в том числе применение противозаконных способов привати­зации, минуя аукционы и конкурсы, приватизацию запрещенных объектов , обеспечивающих жизнеспособность общества и его обо­ронную достаточность, и ряд других.

Указанные выше обстоятельства способствовали развитию те­невой экономики и организованной преступности и это в значите­льной степени парализовало развитие честного предприниматель­ства, в основе которого находились тенденции созидания и само­реализации молодых предпринимателей.

Ведущий западный консультант российских реформаторов Джефри Сакс, пытаясь объяснить причины августовского (1998 го­да) кризиса российской экономики писал :"Главное, что подвело нас, это колоссальный разрыв между риторикой реформаторов и их реальными действиями... И, как мне кажется, российское руко­водство превзошло самые фантастические представления маркси­стов о капитализме: они сочли, что дело государства служить узкому кругу капиталистов, перекачивая в их карманы как можно больше денег и поскорее. Это не шоковая терапия. Это злостная, предумышленная, хорошо продуманная акция, имеющая своей целью широкомасштабное перераспределение богатств в интересах узкого круга людей". (31 .12.1998 г. "Независимая газета" )

Жизнеспособность любой общественной системы определяется теми условиями, которые она создает и предоставляет для само реализации, актуализации большинства самодеятельного населе­ния. Наряду с этим процессом в любом обществе в той или иной степени и представлено манипулирование, как альтернатива сози­дания.

Структура теневой экономики развивается в общественном организме тем шире и многообразнее, чем меньше возможности представляется для "законного" предпринимательства, что в свою очередь связано с низким уровнем компетентности государствен­ного аппарата и высокой степенью его коррумпированности.

Психология отношений "дикого рынка" и их манипулятор­ская "физиология" получили отражение в документальной повести А.Неклюдова "Я - контрабандист" (см. журнал "Нева" N 1, 1998г.).

Автор в первом лице описывает организацию так называемой "челночной" торговли между россиянами и предпринимателями стран Юго-Восточной Азии. Главный герой повести, по профессии геолог и талантливый молодой ученый, вынужден заняться "чел­ночным бизнесом", т.к. у него нет других способов содержать себя и свою семью. Примерно в таком же положении находятся десятки и сотни российских предпринимателей, которые вместе с героем повести заняты предпринимательской деятельностью, кото­рая на юридическом языке называется контрабандой.

Вся деятельность этих людей подчинена закономерностям двойного стандарта поведения. По документам участие в зарубеж­ной поездке оформляется либо как туристическая поездка, либо как членство в команде корабля - исследовательского судна. По­граничники и таможенники отлично знают истинное положение ве­щей, но закрывают (небескорыстно) глаза на происходящее. В Юж­ной Корее герои повести закупают большое количество одежды и обуви, которую перепродают по прибытии в Россию. Каждый конт­рабандист вынужден также оплачивать "крышу" в лице бандитской группы рекетиров, которые занимаются поборами, угрожая в про­тивном случае насилием, пытками и изъятием всех привезенных в порт товаров. Для того чтобы "сделать деньги" люди вынуждены рисковать своим имуществом, здоровьем и даже жизнью. Все они социально деградируют и являются участниками микросреды с вы­соким уровнем криминализации. Предпосылками к социальной трансформации героев повести являются паралич российской лег­кой промышленности, которая "без боя" сдает отечественный рынок интервенции иностранных товаров. Эти товары завозятся в страну усилиями собственных челноков, которые вынуждены закупать эти товары на американские доллары. Таким образом формируется "дикий рынок", способствующий криминализации значительной ча­сти общества.

Теневая экономика и коррупция создают предпосылки для развития организованной преступности, которые представляют со­бой иерархически организованную систему с трехзвенным и более высокими уровнями руководства и управления, системой разведки и контрразведки, распределением сфер влияния и коррумпирован­ными связями.

Организованная преступность характеризуется следующими признаками, отличающими ее от общеуголовной : к ним можно от­нести сложную структуру, многоступенчатую иерархию, наличие связей с коррумпированными представителями аппарата власти и правоохранительных органов, тесное взаимодействие с хозяйст­венной, экономической и общеуголовной преступностью, распреде­ление сфер влияния по стране, в регионах, выход на зарубежные связи и координация деятельности с международным преступным миром, наличие третейских судов, которые берут на себя уста­новление своего рода социальной справедливости внутри этой структуры и обеспечивают проведение своих "решений" в жизнь. Для организованных преступных формирований характерны: наличие телохранителей, боевиков, "вымогателей", высокая вооружен­ность, отличная техническая оснащенность, включающая не только высокомощные автомобили, но и рации, подслушивающие устройст­ва, копировальную технику, печатное оборудование для изготов­ления поддельных документов и т. п.

Все больше информации поступает о лоббировании мафиоз­ными структурами отдельных представителей органов власти. В итоге - криминализация бизнеса в сочетании с экономизацией и политизацией преступности.

Под влиянием этих факторов нелегальные структуры начали стремительно трансформироваться. Основными направлениями изме­нений были: профессионализация их членов, усложнение организа­ционной структуры, усовершенствование вооружения, коммерциали­зация, укрупнение, интернационализация, появление криминально­го хобби. Российская мафия становится силовой структурой. (Под силовыми структурами понимаются организованные группы, реша­ющий поставленные перед ними задачи с помощью физической силы или применения оружия.) Легальные негосударственные силовые структуры образованы, как разновидность предпринимательства. Возникли три типа таких институтов: службы безопасности в структуре коммерческих фирм, частные охранные предприятия, ча­стные сыскные бюро. Это не замедлило сказаться на деятельности государственных структур. Начался массовый отток кадров из ар­мии, МВД и КГБ. Переток кадров в частные компании можно объяс­нить и тем, что уровень заработной платы в коммерческих струк­турах был намного выше. Политические перетряски в государст­венных силовых структурах привели к тому, что в частные сило­вые структуры пришли генералы, бывшие министры силовых ве­домств, из заместители и начальники управлений. Например, КГБ потерял около 50% кадрового состава в Москве. По некоторым оценкам, примерно 50% руководителей независимых служб безопас­ности - бывшие работники КГБ, около 25% - работники МВД, оста­льные 25% пришли из Главного разведывательного управления и вооруженных сил. Это привело к профессионализации мафии, к со­зданию силовых структур, аналогичных легальным, но способных преодолевать заслон последних, для чего она пытается рекрути­ровать профессионалов. Вот почему в ее рядах, кроме "воров в законе" "авторитетов" и бандитов-боевиков, появляются бывшие спортсмены, воины-афганцы, профессионалы, главным образом из МВД.

Как было показано выше, организованная преступность возникла и начала развиваться в России благодаря ряду обстоятельств. В первую очередь ее возникновению способствовала теневая эконо­мика, которая образовала мощный пласт проникший практически во все экономические структуры и в ряде случаев теневая экономика занимала до 50% всего экономического пространства. Далее раз­витию организованной преступности способствовали слабость и неразработанность действующего законодательства в сфере пресе­чения различных аспектов организованной преступной деятельно­сти: ответственность лидера преступной группировки за преступ­ления совершенные отдельными ее членами, ответственность за использование различных криминальных устройств в сфере подслу­шивания и иных способов получения информации криминальными структурами с целью последующего вымогательства и т. д.

Фактором способствующим развитию организованной преступ­ности являлся и низкий уровень профессиональной компетентности большинства работников правоохранительной системы. Отчасти это было обусловлено уходом из ее рядов в коммерческие структуры значительного количества наиболее опытных работников. С другой стороны следует отметить низкую техническую и тактическую во­оруженность оперативных работников и следователей. Помимо от­сутствия у них достаточно надежных и мобильных средств транс­порта и связи следует иметь ввиду низкий уровень психологиче­ской культуры. В первую очередь это относится к отсутствию со­ответствующей системы психологических знаний и навыков, кото­рые могли бы обеспечить высокий уровень раскрытия и расследо­вания преступлений, совершенных в сфере организованной пре­ступности.

Обществу нужны компетентные профессионалы, способные с помощью криминалистического и психологического анализа пре­ступной деятельности в определенном регионе представить себе обобщенные факты, как результат организованной преступной де­ятельности криминальной группировки, иметь представление об иерархической структуре этой группировки и функциях ее "защи­ты". Далее следует в рамках закона управлять в нужном направ­лении рефлексией преступной группы и использовать при этом вну­тригрупповые конфликты.

Высокая психологическая культура правоохранительной си­стемы является одним из главных факторов борьбы с организован­ной преступностью.