Л.П.Красовская

Нарушение федерального избирательного законодательства при проведении выборов в Санкт-Петербурге

На законодателе субъекта Российской Федерации лежит конституционная обязанность своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования органов власти, приводить избирательные нормативные акты в соответствие с федеральными законами, обеспечивая защиту избирательных прав граждан. В настоящее время только 11 субъектов Российской Федерации привели свое избирательное законодательство в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее-Закон). Согласно статье 1 п.7 Закона установлены пределы действия: в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации данному закону, применяются нормы настоящего федерального закона. Ни при каких условиях орган власти субъекта Российской Федерации не может применять акт, противоречащий порядку, установленному Законом.

Избирательные законы Санкт-Петербурга не приведены в соответствие с федеральным законодательством. Так, отклонением от конституционных гарантий осуществления избирательных прав, закрепленных частью второй статьи 32 Конституции Российской Федерации за всеми гражданами России, является статья 2 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», где сказано о том, что пассивным избирательным правом обладают лишь лица, прожившие в Санкт-Петербурге не менее одного года до дня выборов. Аналогичная норма содержится в статье 3 Закона Санкт-Петербурга «О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга», согласно которой губернатором может быть избран гражданин России, проживающий на территории Санкт-Петербурга в течение одного года предшествующего дню выборов

В Уставе Санкт-Петербурга ( 14.01.98) права и свободы граждан увязываются с особым статусом жителя Санкт-Петербурга. Конституцией Российской Федерации предусмотрен только статус гражданина, постоянно или преимущественно проживающего в данном городе. Таким образом, статус жителя, введенный законодательством Санкт-Петербурга, противоречит норме, установленной в федеральном законодательстве. Так, согласно статьи 4 пункту 5 Закона ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается.

Первая стадия избирательного процесса – назначение выборов, которые должны проходить в предусмотренные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации сроки. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 8 октября 1999 года приняло Закон Санкт-Петербурга «О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга», где в статье 1 сокращался срок полномочий главы исполнительной власти – губернатора почти на полгода, назначив досрочно губернаторские выборы на 19 декабря 1999 года. Вместе с тем, Закон не допускает изменения ( уменьшения или увеличения) срока полномочий действующих органов, делая исключение для случаев досрочного прекращения полномочий по причинам, которые в целом можно охарактеризовать как исключающие возможность дальнейшего исполнения своих обязанностей ( ст.8 п.3). Однако в этом Законе ст.66 п.7 согласно поправке от 30.03.99 закреплена возможность такого совмещения выборов до 01.05.2001г. Согласно этой норме выборы можно проводить вовремя, а можно и совместить в зависимости от политической конъюнктуры. С избирателями же никто по этому поводу не консультируется, хотя именно их право и нарушено на формирование органа государственной власти. Избирательные права граждан нарушаются и в том случае, когда губернатор Саратовской области К.Титов, проиграв президентские выборы, ушел в отставку с тем, чтобы принять участие в выборах на эту же должность в этом же субъекте Российской Федерации . В избирательном законодательстве следует предусмотреть невозможность баллотироваться на эту же должность лицу, которое добровольно ушло в отставку с этой же должности чтобы избежать манипулирования голосами избирателей.

В соответствии со статьей 4 пунктом 8 Закона международными договорами РФ ( такой договор есть с Республикой Беларусь) иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Однако эта норма не отражена в Законе Санкт-Петербурга «О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге» ( в статье 3 указанного закона установлено, что избирать и быть избранными могут только граждане России).

Статья 58 пункт 2 Закона устанавливает, что выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, для того чтобы выборы состоялись подпункт а) Закона предусматривает необходимость установления в избирательных законах субъектов Российской Федерации определенный минимум явки избирателей на выборы. Избирательным законодательством Санкт-Петербурга такой минимум не предусмотрен.

Это число на наш взгляд должно быть не менее 25 процентов избирателей, включенных в списки. Иначе, выборы теряют смысл как форма непосредственного народовластия. Тем более, как показывает опыт проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 06 февраля 1998 года в данных выборах приняло участие 40,6 процента, внесенных в списки избирателей. В результате в 6 избирательных округах были избраны депутаты. В остальных 44 округах ни один из кандидатов не получил необходимого количества голосов избирателей. 20. 12. 98 был проведен 2 тур голосования, в котором приняло участие 31,8 процентов избирателей.

Избирательное законодательство Санкт-Петербурга не приведено в соответствие с Законом. Так, согласно статье 2 Закона политическое общественное объединение должно быть зарегистрировано органами, соответствующими уровню выборов, или на более высоком уровне не позднее, чем за один год до дня голосования. Статья 28 Закона Санкт-Петербурга «О выборах глав муниципальных образований глав Санкт-Петербурга», Статья 6 Закона Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга» предусматривает регистрацию такого объединения управлением юстиции не позднее, чем за 6 месяцев до дня выборов. Или согласно статье 43 Закона агитационные материалы до их распространения должны предоставляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую соответствующего кандидата (соответствующий список кандидатов). Эта норма отсутствует в избирательном законодательстве Санкт-Петербурга, но на выборах и депутатов Государственной Думы 1999 года и Президента в 2000 году эта норма применялась Городской избирательной комиссией Санкт-Петербурга.

В пункте 7 статьи 22 Закона закреплено положение о том, что ЦИК совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации наделена правом контроля за соблюдением избирательных прав граждан. Эти контрольные полномочия комиссий по соблюдению избирательных прав граждан не только подчеркивают их статус как государственных органов, но свидетельствуют о федеральной природе системы избирательных комиссий в России.

Совершенствованию избирательного законодательства в значительной мере будет способствовать наделение ЦИК Российской Федерации и избирательных комиссий ее субъектов правом законодательной инициативы по вопросам избирательного законодательства.

Система избирательного законодательства Санкт-Петербурга представлена отдельными законами, большая часть норм которых являются процессуальными, а процедура проведения различных выборов ( как в органы государственной власти Санкт-Петербурга, так и в органы местного самоуправления) во многом совпадают. Кодификация норм избирательного законодательства в одном законодательном акте – в избирательном кодексе явилось бы логичным продолжением совершенствования избирательного законодательства в Санкт-Петербурге. В некоторых субъектах Российской Федерации кодексы уже действуют, поэтому, обобщив их опыт, можно было бы разработать и принять Федеральным Собранием модельный избирательный кодекс для субъектов Российской Федерации в рамках консультативной помощи в их законотворческой деятельности по координации правотворческого процесса в стране. Кроме того, необходимо в Регламенте Законодательного Собрания предусмотреть процедуру независимой экспертизы законопроектов для их проверки на соответствие федеральному законодательству. Таким независимым экспертом могли бы стать кафедры государственного права ведущих юридических ВУЗов Санкт-Петербурга.

Выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга показали, что контроль за движением денежных средств на специальных избирательных счетах кандидатов, ввиду отсутствия надлежащей правовой базы, регулирующей вопросы финансового контроля, не осуществлялся в полной мере. Контрольно-ревизионная служба, созданная при Санкт-Петербургской избирательной комиссии и выполнявшая свои обязанности на общественных началах, не имела возможности осуществлять систематические проверки и как следствие этого, не имела полной информации об избирательных фондах кандидатов.

Закон нарушался самими избирательными комиссиями. Так, согласно пункту 3 статье 51 Закона устанавливает утверждение избирательного бюллетеня в 25 – дневный срок до дня голосования. Окружная избирательная комиссия № 21 нарушила этот срок. Окружная избирательная комиссия 208 округа в 1999 году одному кандидату в депутаты Савицкому В.М. пять раз отказывала в регистрации его кандидатом, что, безусловно, является нарушением избирательного законодательства.

Избирательными комиссиями нарушался принцип равенства всех кандидатов в депутаты, закрепленный в статье 48 Закона. Так, окружная избирательная комиссия 208 только в отношении Савицкого В.М. проводила дополнительные проверки и по их результатам было принято решение об отмене в его регистрации в качестве кандидата в депутаты, однако, суд отменил это решение. Избирательными комиссиями нарушались процессуальные нормы избирательного законодательства. Так, решение в отказе в регистрации Попова А.Г., Терентьева В.Д ( окружная избирательная комиссия № 208, 210) было принято председателями комиссий единолично, а не комиссиями этих округов, что повлекло за собой отмену данных решений судом.

Действующим законодательством не предусмотрено продление пропущенного срока ( не раннее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) внесения залога для лиц желающих баллотироваться в депутаты, даже если этот срок пропущен по уважительной причине. В Санкт-Петербурге в 7 случаях в регистрации кандидата в депутаты было отказано в связи с тем, что желающими баллотироваться в депутаты были пропущены сроки для открытия специальных избирательных счетов для внесения залога. Причины, признаваемые уважительными, должны быть оговорены в законе и являться основанием к восстановлению судом или избирательной комиссией пропущенного срока.

В соответствии с пунктом 8 статьи 21 Закона Санкт-Петербургской избирательной комиссии следовало согласовать свое обращение в ЦИК РФ о совмещении территориальными и участковыми избирательными комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и губернатора Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления, но данная комиссия не обсудила указанный вопрос с органами местного самоуправления. Не обсуждался и не был согласован ни с представительными, ни с иными органами местного самоуправления. С проектом решения о возложении на территориальные участковые избирательные комиссии дополнительных полномочий по подготовке выборов в губернаторы Санкт-Петербурга были ознакомлены лишь должностные лица органов местного самоуправления - председатели муниципальных советов либо главы муниципальных образований, что могло привести к оспариванию результатов выборов, если бы они были проведены. Причиной указанного нарушения стало отсутствие законодательно предусмотренной процедуры согласования данного вопроса с органами местного самоуправления.

В ходе выборов допускались нарушения Закона, касающиеся регистрации кандидатов и внесения избирательного залога. Окружная избирательная комиссия № 211 нарушила пункт 5 статьи 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в том, что избирательный залог вносится кандидатом исключительно из средств своего избирательного фонда. Так, при принятии решения о регистрации Шутова Ю.Т., избирательная комиссия не имела сведений о том, что на избирательный счет Шутова Ю.Т. были внесены средства, являющиеся избирательным залогом. Кроме того, он представил недостоверные сведения о своем имуществе. Согласно пункту 6 статьи 47 указанного закона данные нарушения могут являться основанием для отказа в регистрации кандидата. Назрела необходимость в избирательном законодательстве устанавливать императивные нормы, предусматривающие обязанность избирательных комиссий в случае определенных нарушений Закона принять соответствующее решение. Лучше иметь хороший закон, чем рассчитывать на хороших людей, исполняющих его. Законодатель ввел понятие существенных и несущественных нарушений Закона, а критерии лежащие в основе разграничения этих понятий, не определил, отдав их на откуп избирательным комиссиям. Так, на выборах в Государственную Думу 1999 года при регистрации кандидатов в депутаты 82 тыс. рублей, не заявленные Г. Явлинским, оказались несущественными, а место под гараж, не указанное Михайловым – существенным, повлекшим отказ в регистрации. Членам ЦИК предоставлено право самим решать вопрос о том, является ли то или иное нарушение существенным или нет.

Согласно статье 63 Закона установлено, что решения и действия (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц и общественных объединений, органов местного самоуправления, а также избирательных комиссий, нарушающих права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Практика судебной защиты избирательных прав граждан получила распространение с 1994 года, когда российское избирательное законодательство лишь начало формироваться как демократический институт. Поэтому не только рядовые участники избирательного процесса, но и судьи не вполне овладели его содержанием. Не сложилась пока основательная и непротиворечивая судебная практика, так как опыт судебного рассмотрения таких споров в России практически отсутствовал. Суды в субъектах федерации оказались не готовы правильно применять избирательное законодательство, а избирательные комиссии – профессионально готовить и защищать в судебных инстанциях свои решения и действия с учетом изменившихся принципов правосудия. Так одновременно с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания в Санкт-Петербурге предполагалось провести выборы губернатора Санкт-Петербурга, в связи с чем, 08.10.99 Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят Закон «О сокращении срока полномочий и проведении досрочных выборов главы исполнительной власти Санкт-Петербурга». Данный закон и действия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга при его принятии подписании опубликовании были обжалованы в Санкт-Петербургском городском суде объединением «Яблоко» а также рядом депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и граждан. Решением Санкт-Петербургского городского суда Санкт-Петербурга от 15.11.99 в удовлетворении всех жалоб было отказано. В кассационном порядке дело рассматривалось Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, которая своим определением от 11.12.99 отменила указанное решение Санкт-Петербургского городского суда и приняла новое решение, которым жалобы заявителей были удовлетворены.

Судебное рассмотрение избирательных споров регулируется гражданским процессуальным правом, однако, действующий порядок не обеспечивает учета специфики избирательных правоотношений. Из-за отсутствия установленной законом процедуры и не единообразного толкования норм закона, судебными органами допускаются ошибки: по аналогичным спорам принимаются прямо противоположные решения. Противоречивые решения судов по однотипным делам указывают еще и на необходимость специализации судей при рассмотрении дел, связанных с защитой избирательных прав граждан. Кроме того, практика рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации избирательных споров должна учитываться нижестоящими судами при разрешении ими споров по аналогичным вопросам, а накопленный ими опыт должен активно использоваться для совершенствования регионального и избирательного законодательства. Основную массу дел в городских судах составляли дела по жалобам на отказ окружных избирательных комиссий принять подписные листы и зарегистрировать в кандидаты в депутаты или на выборную должность. Последнее решение комиссии нередко мотивировали невозможностью засчитать подписи избирателей в подписных листах незаверенных подписями сборщиков. Рассматривались избирательные споры, касающиеся следующих вопросов: об отказе в регистрации инициативных групп; о необоснованной регистрации кандидатами в депутаты или на выборную должность; о признании состоявшихся выборов недействительными; о неправомерных ограничениях региональными законами условий приобретения гражданами активного и пассивного избирательного права. Так, окружной избирательной комиссией № 210 было отказано Шпилеву О.Ю. во внесении его фамилии в списки избирателей, так как он страдает хроническим психическим заболеванием, но в судебном порядке, как этого требует закон, Шпилев недееспособным не был признан. В выборах не смогли принять участие студенты 1 курса Санкт-Петербургского государственного университета телекоммуникаций в силу того, что администрация данного Вуза не обеспечила регистрацию по месту жительства студентов в связи с чем они не были внесены в списки избирателей.

При проведении выборов в Санкт-Петербурге обычными стали нарушения избирательного законодательства – незаконная агитация участие в агитации должностных лиц, занимающих государственные или муниципальные должности, которые не могут делать публичных заявлений о поддержке кандидатов или против них, заключение договоров с избирателями на проведение агитации, что являлось завуалированной формой подкупа избирателей, организация массового досрочного голосования на некоторых избирательных участках с целью получить голоса, использование «грязных технологий» ( кандидаты- двойники выпуска безымянных агитационных материалов и др.).

При засилии коррумпированных структур выборы в некоторых одномандатных округах представляют собой борьбу «денежных мешков», в которой избирателей запугивают, подавляют, стараются подкупить. Выходом из этой ситуации может быть закрепление пропорциональной системы выборов только 5 % барьер необходимо снизить, потому что не всякая партия в России может его преодолеть. Конституционный Суд Российской Федерации в 1995 году отклонил рассмотрение запроса о правомерности введения этого барьера. Свою позицию он обосновал тем, что Конституция Российской Федерации не содержит указания о системе выборов: не пропорциональной, ни мажоритарной ,ни смешанной. Вопрос о формировании органов государственной власти, безусловно, является предметом конституционного регулирования. Но в ныне действующей Конституции России нет главы об избирательной системе, которая бы избавила страну от бесконечных выборных экспериментов и политической напряженности. Основные правила формирования органов государственной власти содержало все предшествующее законодательство России (Конституция РСФСР 1918 г. 1925г. 1937г. 1978г. имели разделы об избирательной системе).

Причиной нарушения избирательного законодательства является и низкая правовая культура. Во все учебных заведениях необходимо вводить специальный курс по избирательному праву. Пока общество не будет отвергать неэтичные, некорректные, незаконные средства проведения выборов, мы ничего кардинального сделать не сможем по совершенствованию избирательной системы. Необходимо реализовать «Федеральную целевую программу повышения правовой культура избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации», одобренную Указом Президентом Российской Федерации от 28.02.95, где разработаны методы правового просвещения избирателей.

А.А.Ливеровский

О ПОЛНОМОЧИЯХ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ

В докладе рассматривается последовательность событий в политической жизни Санкт-Петербурга, связанных с проводимыми избирательными кампаниями в органы государственной власти и местного самоуправления. Эти события определялись нормативными правовыми актами, как федерального уровня, так и уровня субъекта Российской Федерации, а также решениями федеральных судов.

Очень трудно принятие обсуждаемых решений мотивировать чисто правовыми соображениями. Но мы постараемся насколько это возможной уйти от политической аргументации и конъюнктурных соображений.

1. Санкт-Петербургская избирательная комиссия была сформирована в октябре 1995 года в соответствии с п. 2 статьи 21 Устава Санкт-Петербурга срок полномочий членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 11 октября 1995 года «О Санкт-Петербургской избирательной комиссии» было установлено, что срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии составляет четыре года. Несмотря на то, что вышеупомянутый Закон вступил в силу уже после формирования Санкт-Петербургской избирательной комиссии, он распространяется и на первый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, поскольку его переходные положения прямо регулируют полномочия избирательной комиссии первого состава. Таким образом, срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года и установленный Законом Санкт-Петербурга, истек в октябре 1999 года.

2. 30 июня 1999 года Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Постановление № 166 «О составе Санкт – Петербургской избирательной комиссии», которым назначило «свою часть» комиссии - 6 ее членов. Необходимо заметить, что избрание членов избирательной комиссии происходило достаточно бурно. Достаточно заметить, что предложенное депутатам для избрания руководство комиссии прошлого состава не было избрано.

Можно предположить, что политическое напряжение отразилось на правовой стороне рассматриваемого акта. Два факта оказались оспоримыми:

• были выбраны два лица, представляющие движение «Блок Ю.Болдырева»;

• в выбранном составе представители избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе или Законодательном Собрании Санкт –Петербурга составили менее одной трети.

По первому факту прокурор Санкт-Петербурга внес протест, который был впоследствии отозван. После дополнительной проверки выяснилось, что движение «Блок Ю.Болдырева» не обладало на момент назначения членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии статусом избирательного объединения в понимании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Второй факт до окончания срока полномочий первого состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии не был обжалован.

Необходимо заметить, что положенное в соответствии с законодательством назначение губернатором Санкт-Петербурга нового состава Санкт–Петербургской избирательной комиссии до окончания срока полномочий прежнего состава не было произведено.

3. На 19 декабря 1999 года были назначены выборы депутатов Государственной Думы. В соответствии с п.2 статьи 25 Федерального закона от 2 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации срок полномочий которой истекает в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы сохраняется вплоть до предоставления Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации финансового отчета.

Таким образом, старый созыв Санкт-Петербургской избирательной комиссии был полномочен проводить выборы депутатов Государственной Думы.

В это время Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло Закон Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы.

Тогда впервые встал вопрос: правомочна ли Санкт-Петербургская избирательная комиссия проводить назначенные Законом Санкт-Петербурга выборы губернатора Санкт-Петербурга?

Для ответа обратимся к нормативным правовым актам, регламентирующим порядок проведения выборов.

В соответствии с п.7 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия и порядок деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти устанавливаются этим Федеральным законом, иными федеральными законами, а при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации - этим Федеральным законом, уставами и законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 7 статьи 1 данного Федерального закона также установлено, что федеральные законы принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить этому Федеральному закону. В случае, если федеральные законы противоречат этому Федеральному закону, то применяются нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Следовательно, Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не могут быть установлены полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, полномочия членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенных в 1995 году, были продлены Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» исключительно для проведения выборов депутатов Государственной Думы.

4. Видимо, данный вопрос волновал руководство Санкт-Петербургской избирательной комиссии и оно решило закрепить свои полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга иным способом, причем пошло при этом «во все тяжкие».

Из пункта 8 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует, что совмещение Санкт – Петербургской избирательной комиссией полномочий по подготовке и проведению выборов в Государственную Думу и губернатора Санкт-Петербурга возможно лишь по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятому на основании обращения Санкт-Петербургской избирательной комиссии, согласованного с Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Соответствующее обращение было направлено в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, причем как следует из письма депутата Г. необходимых согласований выполнено не было. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, не стала проверять наличие правомерных согласований и приняла «соломоново решение» (постановление от 5 ноября 1999 года № 38/484-3): разрешить Санкт-Петербургской избирательной комиссии возложить на территориальные и участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва полномочия по выборам губернатора Санкт-Петербурга, при этом не подтверждая и не опровергая право Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, проводить выборы губернатора Санкт-Петербурга.

Вышесказанное подтверждает наш вывод о том, что Санкт-Петербургская избирательная комиссия, сформированная в 1995 году была неправомочна заниматься проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга.

Депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А. оспорил правомерность проведения выборов губернатора Санкт-Петербурга составом Санкт-Петербургской избирательной комиссии, назначенным в 1995 году, – обратился с жалобой в Санкт-Петербургский городской суд. К сожалению, точку зрения Санкт-Петербургского городского суда по данному вопросу выяснить не удалось, поскольку после признания Верховным Судом Российской Федерации недействительным Закона Санкт-Петербурга о совмещении выборов губернатора Санкт-Петербурга с выборами депутатов Государственной Думы, судья Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько прекратила производство по делу по жалобе А. В качестве основания для прекращения дела был выбран п) 8 статьи 219 ГПК РСФСР (по аналогии). Согласно данному пункту судья прекращает производство по делу, если после смерти гражданина (умерли выборы! – автор), являвшегося одной из сторон по делу, спорное правоотношение не допускает правопреемства.

Выбор такого основания для прекращения дела представляется не очень убедительным. Признание Закона Санкт-Петербурга недействительным не повлекло за собой автоматической отмены обжалованного депутатом. А решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии – оно продолжало действовать. Полагаю, что в рассматриваемой ситуации было бы более правильным рассмотреть жалобу по существу и решить вопрос о том, полномочна ли была Санкт-Петербургская избирательная комиссия решать вопросы, связанные с проведением выборов губернатора Санкт-Петербурга. Депутат А. не стал обжаловать определение о прекращении дела в Верховный Суд Российской Федерации.

Отмена решения о проведении выборов губернатора Санкт-Петербурга 19 декабря 1999 года имела столь мощный политический резонанс, что вопрос о полномочиях Санкт-Петербургской избирательной комиссии отошел на второй план.

5. Другое дело, когда неожиданно была объявлена избирательная кампания по выборам Президента Российской Федерации. Отсутствие полномочий у действующего состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии могло поставить под удар проведение выборов Президента Российской Федерации в Санкт-Петербурге. Губернатор Санкт-Петербурга немедленно (соответствующее распоряжение было опубликовано в «Санкт-Петербургских ведомостях» 5 января 2000 года) назначил «свою часть» нового состава Санкт-Петербургской избирательной комиссии.

Казалось бы, новый состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии, как установлено федеральным законом, должен был в течение 15 дней собраться и начать работать. Однако ни в течение 15 дней, ни при созыве заседания по инициативе одной трети членов нового состава, Санкт-Петербургская избирательная комиссия в новом составе не собралась по причине неявки членов избирательной комиссии, назначенных губернатором Санкт-Петербурга.

Председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии в беседах с журналистами ссылался на то, что полномочия Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, продлены для проведение любых выборов до сдачи финансового отчета Центральной избирательной комиссией Российской Федерации¹⁰⁴ и … на то, что в Санкт-Петербургском городском суде появилась жалоба гражданки П., оспаривающей Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга «О составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии».

6. Зададимся вопросом, существуют ли у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году, полномочия для проведения выборов Президента Российской Федерации? Согласно п.2 статьи 18 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» в случае, если срок полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, установленный законом субъекта Российской Федерации, истекает в период избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, то полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации сохраняются вплоть до представления Центральной избирательной комиссией финансового отчета. Установленный законом Санкт-Петербурга срок полномочий Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в октябре 1995 года, истек до начала избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации, следовательно, ее полномочия не продлеваются.

7. Как мы уже отмечали выше, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга при назначении членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии не выдержало установленную федеральным законом норму представительства¹⁰⁵, о чем и шла речь в жалобе гражданки П, удовлетворенной Санкт-Петербургским городским судом.

По поводу норм материального права отметим следующее:

Согласно части второй статьи 239-7 ГПК РСФСР установив, что обжалуемые действия были совершены в соответствии с законом, в пределах полномочий государственной органа, и права либо свободы гражданина не были нарушены, суд должен выносить решение об отказе в удовлетворении жалобы. При принятии рассматриваемого постановления Законодательное Собрание Санкт-Петербурга действовало в пределах своей компетенции. Круг лиц, имеющих право предлагать кандидатуры для назначения в состав Санкт-Петербургской избирательной комиссии определен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Гражданка П. такого права не имеет. Следовательно, вывод суда о нарушении прав гражданки П. действиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по принятию рассматриваемого Постановления и самим Постановлением, учитывая круг отношений, регулируемых им, является необоснованным.

В данном случае, нас беспокоит не столько применение норм материального права судьей Т.А.Гунько, сколько нарушение ею, с нашей точки зрения, норм процессуального права при рассмотрении жалобы гражданки П.

Согласно статье 239-5 ГПК РСФСР жалоба подается в трех месячный срок со дня когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было официально опубликовано 29.09.99, а действия совершены 30.06.99. Таким образом, установленный законодательством срок для обжалования действия и индивидуального правового акта

Законодательного Собрания Санкт-Петербурга истек и Санкт-Петербургский городской суд не должен был принимать к рассмотрению жалобу гражданки П.

Особо следует обратить внимание на то обстоятельство, что судебное заседания проходило без представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Судья Т.А.Гунько в своем решении отмечает, что представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в судебное заседание не явился, хотя суд надлежащим образом известил законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга о дне и месте слушания данного дела. В соответствии с частью второй статьи 239-6 ГПК РСФСР рассмотрение жалобы в отсутствие руководителя государственного органа, действия которого обжалуются или его представителя возможно лишь, в случае если неявка была по неуважительной причине. Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в принципе не мог явиться на заседание суда, поскольку у представительного органа власти не было фактической возможности успеть решить вопрос о представителе в предлагаемый судом срок.

Таким образом, у Законодательного Собрания Санкт-Петербурга были основания для подачи кассационной жалобы в Верховный Суд Российской Федерации.

8. В конце января произошло еще одно удивительное событие: Санкт-Петербургская избирательная комиссия опубликовала календарный план мероприятий по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в двух округах в соответствии с назначенной ею датой выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!

Полагаю, что решение о назначении даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не могло быть принято Санкт-Петербургской избирательной комиссией по следующим причинам:

• на момент принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией соответствующего решения полномочия депутатов М.И.Пирогова и В.С.Новоселова еще не были прекращены;

• у Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сформированной в 1995 году на момент принятия соответствующего решения не существовало полномочий для назначения даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Все вышеизложенное, видимо, послужило причиной принятия 2 февраля 2000 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга решений об обращении в Санкт-Петербургский городской суд с жалобой на соответствующее решение Санкт-Петербургской избирательной комиссии и кассационной жалобой на решение судьи Т,А,Гунько по жалобе гражданки П.

Обе жалобы были возвращены в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.

9. В Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 10 февраля поступили:

определение судьи Санкт-Петербургского городского суда С.Н. Масоловой об отказе в принятии жалобы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;

письмо судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько от 08.02.2000 N 3-85/00, которым в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возвращена его кассационная жалоба.

Остановлюсь на каждом из перечисленных документов.

1). В отношении определения судьи С.Н.Масоловой

Из определения судьи С.Н.Масоловой фактически следует, что в отсутствие председателя и заместителей председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга законодательный орган государственной власти Санкт-Петербурга не имеет права на защиту своих интересов в судебном порядке.

В обоснование своего вывода судья С.Н.Масолова ссылается на Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации и Устав Санкт-Петербурга.

Действительно, согласно статьям 43 и 45 ГПК РСФСР дела юридических лиц ведут в суде их органы либо их представители. Полномочия представителя должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом. Доверенность от имени юридического лица выдается руководителем соответствующей организации (статьи 43 и 45 ГПК РСФСР).

Но действующее федеральное законодательство не устанавливает, кто является руководителем юридического лица - законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В Уставе Санкт-Петербурга (статье 27) установлено, что право на обращение в суд от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принадлежит председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а в случае его отсутствия - одному из его заместителей в соответствии с поручением председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (речь идет о временном отсутствии председателя, иначе как он может дать поручение). Однако Уставом Санкт-Петербурга не урегулирован вопрос о том, кто вправе представлять интересы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в суде, выдавать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенности в случае, когда не избраны ни председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ни его заместители.

Учитывая вышеизложенное, а также то обстоятельство, что в федеральном законодательстве отсутствует указание о том, что рассматриваемый вопрос должен быть урегулирован именно в уставе субъекта Российской Федерации, представляется ,что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вправе принять по данному вопросу постановление. Что и было сделано.

Статьей 129 ГПК установлено, что на определение судьи об отказе в принятии заявления может быть подана частная жалоба.

В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга первого созыва существовала традиция, в соответствии с которой уполномоченные лица использовали все имеющиеся правовые возможности для отстаивания действий и правовых актов, принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Представляется необходимым и в настоящее время поддерживать данную традицию. Отказаться от нее - значит расписаться Законодательному Собранию Санкт-Петербурга в своей беспомощности, а в рассматриваемой ситуации лишиться права на судебную защиту, которая статьей 46 Конституции Российской Федерации гарантирована каждому.

2). В отношении письма судьи Санкт-Петербургского городского суда Т.А.Гунько

Данным письмом "кассационная жалоба, подписанная ненадлежащим лицом" возвращена в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В начале письма приводятся аргументы, аналогичные по существу аргументам, содержащимся в определении судьи С.Н.Масоловой. Однако, заканчивается письмо выводом, отличным от выводов, сделанных в определении судьей С.Н.Масоловой и вступающим в противоречие с ранее изложенными в письме аргументами (здесь необходимо отметить, что доверенность, выданная представителю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и подписанная председательствующим, была фактически признана надлежащей, поскольку представителю под роспись была выдана копия решения и разрешено ознакомиться с материалами дела). Из предпоследнего абзаца письма можно сделать вывод, что судья Т.А.Гунько считает, что жалоба подписана ненадлежащим лицом, поскольку "В Постановлении отсутствует наделение «представителя» правом подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы".

Таким образом, можно заключить, что судья Т.А.Гунько в отличие от судьи С.Н.Масоловой не утверждает, что в отсутствие председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и его заместителей, интересы Собрания не могут представлять иные лица, уполномоченные Собранием. С ее точки зрения необходимо, чтобы в постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга было специально оговорено именно право подписи от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационной жалобы.

Напомню, что постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга председательствующему было поручено подписать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга доверенность для представления интересов Собрания при обжаловании в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации решения Санкт-Петербургского городского суда от 25 января 2000 года.

Из анализа главы 34 ГПК РСФСР можно сделать вывод, что подача кассационной жалобы, ее подписание есть этап обжалования. Его осуществление поручено конкретному представителю.

В письме судьи Т.А.Гунько содержится также утверждение , что "суд не считает возможным принять во внимание акт внутренней деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" - речь идет о постановлении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которым утвержден Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга!

Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - один из видов правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Санкт-Петербурга и Законом Санкт-Петербурга "О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями" постановлениями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга регламентируются общественные отношения, возникающие в самых различных сферах жизнедеятельности. Напомню, что недавно именно постановлением была назначена дата выборов губернатора Санкт-Петербурга. Верховный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал вопросы, связанные с соблюдением требований Регламента заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В связи с вышесказанным вызывает недоумение позиция судьи Т.А.Гунько, не считающей возможным принять во внимание постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Итак, судья Т.А.Гунько возвратила кассационную жалобу в адрес Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Были ли у нее на то правовые основания и как должны были быть оформлены ее действия?

Согласно п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 1982 года N 3 "О применении судами Российской Федерации законодательств, регулирующего рассмотрение гражданских дел в кассационной инстанции" (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.92 N 19, от 21.12.93 N 11, от 26.12.95 N 9) отказ в принятии кассационной жалобы допустим лишь в случаях, когда:

- жалоба подана лицом, не обладающим таким правом;

- заявителем пропущен срок на кассационное обжалование, и он не просит о восстановлении этого срока.

В определении судьи об отказе в принятии кассационной жалобы должны быть изложены мотивы отказа. Указанное определение так же, как и определение об оставлении кассационной жалобы без движения, может быть обжаловано в соответствии с п.2 статьи 315 ГПК РСФСР в суд кассационной инстанции, поскольку оно преграждает возможность дальнейшего движения дела.

Имелись ли в рассматриваемом случае законные основания для отказа в принятии кассационной жалобы?

Лица, обладающие правом подать жалобу перечислены в статье 282 ГПК РСФСР. В соответствии с данной статьей решения всех судов (кроме решений Верховного Суда Российской Федерации), могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами и другими лицами, участвующими в деле.

Кассационная жалоба была подана на бланке Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, от его имени. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга привлечено к участию в деле, т.е. имеет право подать кассационную жалобу. Следовательно, жалоба подана юридическим лицом, обладающим правом на кассационное обжалование.

Если с точки зрения судьи Т.А.Гунько, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не имел права подписывать от имени Законодательного Собрания Санкт-Петербурга кассационную жалобу, то это означает, что кассационная жалоба подана надлежащим лицом, но не подписана им (т.е. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга).

В соответствии со статьей 288 ГПК РСФСР при подаче кассационной жалобы, не подписанной подающими ее лицами судья выносит определение, которым оставляет жалобу без движения и назначает лицу, подавшему жалобу, срок для исправления недостатков. Если лицо, подавшее жалобу в установленный срок выполнит указания, содержащиеся в определении, жалоба считается поданной в день первоначального представления в суд.

Следовательно "подача жалобы лицом, не обладающим таким правом" и "подписание жалобы ненадлежащим лицом" это разные понятия, влекущие разные правовые последствия.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что судья Т.А.Гунько нарушила как требования по оформлению отказа в принятии кассационной жалобы, так и по основаниям отказа.

В рассматриваемой ситуации представляется необходимым обжаловать действия судьи Т.А.Гунько. Не столько для отстаивания постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии, сколько для отстаивания прав Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и торжества законности. Постановление же о составе Санкт-Петербургской избирательной комиссии Собрание само может отменить.

10. В докладе изложены правовые позиции по оценке решений представительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, произведен анализ действий и решений судей федеральных судов. Видимо, в изложенных правовых спорах еще не поставлены точки, рано делать окончательные выводы. Но представляется необходимым доводить до сведения, как ученых правоведов, так и юристов-практиков, да и всех граждан, интересующихся вопросами государственного строительства, актуальные проблемы всех этапов юридической практики. Представляется, что в условиях проведения судебной реформы особое внимание надо уделять освещению и анализу в научной печати решений федеральных судов по вопросам конституционного права. Так хочется добиться независимости судебной ветви власти – важнейшей гарантии создания правового государства.

М.Н. Кудилинский

Административная ответственность за нарушение

избирательного законодательства: перспективы и правоприменения

На сегодняшний день избирательное законодательство РФ, я имею в виду федеральное рамочное законодательство, можно констатировать, что оно сформировано на 100 процентов. Случилось это в конце прошлого года – в начале этого года. Вступили в силу два закона, которые, к сожалению, юридическая общественность то ли по причине своей занятости, скажем, по причине того, что происходили известные события, связанные со сменой власти в РФ, эти законы замечены не были. Однако именно эти законы, устанавливающие административную ответственность юридических лиц в период избирательной кампании, и законы о расширении административной ответственности физических лиц «О внесении изменения в КоАП» полностью завершили формирование федерального избирательного законодательства. В этой связи создание какого-нибудь дополнительного кодекса вряд ли целесообразно, поскольку мы имеем закон «Об основных гарантиях», который регламентирует практически все. И мы имеем принятый на его основе закон, который данному федеральному закону в целом не противоречит. Сейчас он уже не стоит о таких жестких коллизиях, какие были, скажем, в 1994-96 гг. в избирательном законе.

Сейчас у нас имеется достаточно стройная система избирательного законодательства. И вряд ли целесообразно вводить еще один избирательный кодекс, который будет в большей части своей дублировать закон «Об основных гарантиях избирательных прав», который, по сути, этим избирательным кодексом и является. Выдумывать что-то еще, на мой взгляд, вряд ли целесообразно.

Теперь что касается непосредственно административной ответственности. В принципе, эти законы полностью соответствуют федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав» и устанавливают ответственность за те административные нарушения, за которые предусмотрено федеральным законом «Об основных гарантиях» и также федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы». В этом смысле появление этих законов можно только приветствовать. Однако существует ряд моментов, достаточно сложных. Во-первых, в этих законах не прописана процедура их применения. Содержат лишь отсылки к кодексу административно-правовых правонарушений. Тут надо отдавать себе отчет, что кодекс об административно-правовых нарушениях создан достаточно давно, во-вторых, он направлен немножко на другие правонарушения и доказывание по избирательным делам. В особенности, производство по избирательным делам. Они столь вели, что использовать общий порядок, по меньшей мере, странно. Я думаю, этот вопрос как раз будет преодолен стараниями Верховного Суда, стараниями ЦИК, будет наработана какая-то практика, будут так или иначе изданы разные разъяснения, формальные, не формальные. Это не самое страшное.

Более примечателен другой момент. Он связан с тем, что избирательная кампания – это не столько отношения по линии кандидат – государство, кандидат – избирательная комиссия, сколько отношения по линии кандидат – кандидат. Это отношения, связанные с борьбой кандидата, в том числе и правовой. Новое избирательное законодательство, в частности, закон «Об избирательных гарантиях», который в принципе не плохой, расширил правовые возможности кандидатов в борьбе друг с другом, что видно хотя бы из того, что суды между кандидатами стали более частым явлением. В условиях Санкт-Петербурга это суд Шелищ против Ананова и Иванов против Васильева, когда один кандидат, по сути, обвинял другого в нарушениях избирательного законодательства – подкупе избирателей. И там, и там, по сути, речь шла именно об этом. Однако же судебная практика показала, что кандидаты не смогли выиграть судебные процессы по одной простой причине: они не смогли обосновать свою позицию. Они не смогли доказать её в процессуальной форме, необходимой для вынесения соответствующего решения. В этой связи закон, устанавливающий административную ответственность, весьма примечателен.

Если мы сравним ст. 64 и 91 соответственно федерального закона «Об основных гарантиях» и статью из закона «О выборах депутатов Госдумы», то мы увидим, что регистрация кандидатов может быть отменена практически за любое правонарушение. Там достаточно большой люфт: от не вовремя сданного финансового отчета до таких вопиющих нарушений, как подкуп избирателей. И именно за такие правонарушения установлена административная ответственность, в частности, законом «О внесении изменений в кодекс административных правонарушений».

В этой связи можно констатировать, что правовая борьба кандидатов друг с другом, в связи с принятием закона «Об административной ответственности», претерпит значительные изменения. Если раньше кандидат, желающий снять своего конкурента с регистрации, был вынужден работать с избирательной комиссией, с судом и приводить какие-то доказательства, которые судом оценивались достаточно критически, то сейчас вектор правовой борьбы будет направлен на то, чтобы на конкурента было наложено определенное административное правонарушение. Опять же, в силу того, что процедура не прописана, и в силу того, что правовая грамотность избирательных комиссий, мягко говоря, могла бы быть и повыше, могут возникнуть ситуации, которые, в частности, в тезисах описано, ситуации, связанные с тем, что, по сути дела, избирательная комиссия составляет протоколы об административно-правовых нарушениях, а эта обязанность возложена на избирательную комиссию, что в принципе не совсем правильно. Протокол у нас обычно составляет милиция, пожарный надзор и прочие карательные органы. Теперь это вынуждена будет делать избирательная комиссия. Как она будет это делать, я, честно говоря, затрудняюсь сказать. Но, так или иначе, протоколы будут составлены. И у избирательной комиссии появится обязанность при проявлении определенных признаков того или иного административного нарушения составить протокол. То есть, если сейчас избирательная комиссия оценивает те или иные данные кандидатов, у нее есть определенная свобода действий, она может считать их убедительными, не убедительными, то сейчас, если буквально следовать кодексу административно-правовых нарушений, у избирательной комиссии появится обязанность составлять протоколы. Тем более, что формально, действительно, по протоколам потом разбирательство осуществляет суд. Зная процедуру рассмотрения административно-правовых нарушений, можно сказать, что в большинстве случаев, когда протокол составлен, соответствующее решение суда не в четком соответствии с данным протоколом. Поскольку процесс по делам об административно-правовых нарушениях носит больше инквизиционный характер, что вытекает из самого существа данной процедуры, это не наше нововведение, это мировая практика – по мало значительным правонарушениям – облегченная процедура. Так вот, по этой облегченной процедуре защита прав кандидата объективно затруднена. Если, кто-то имел дело в плане Госавтоинспекции или в ином плане с работой административных комиссий или даже с работой судей, то вы понимаете, что решение практически предопределено. Защитник может быть, можно привести десять свидетелей. Но, если есть протокол, значит, решение будет таким. И в результате чего на кандидата будет налагаться определенное административное взыскание. Ведь в административных нарушениях он очень велик, и практически за все из них кандидат может быть снять с регистрации. И в этой связи я не берусь судить, какова будет реакция избирательной комиссии и какова будет реакция суда, когда они будут рассматривать жалобы одного кандидата на другого, когда у заявителя будет в руках судебное решение, которое будет говорить: да, этот кандидат не вовремя сдал финансовую декларацию; да, этот кандидат совершил некоторое иное нарушение; да, возможно, он совершил подкуп избирателей. Но, как показывает практика, в этой сфере злоупотребления возможны самые разные. И, грубо говоря, организовать определенное решение суда по административному делу может практически каждый кандидат. Технически это не так сложно, как может показаться. В связи с этим поле для злоупотреблений открывается очень большое. И суд, имея на руках данные районного суда о наложении административного взыскания, я не берусь судить, как он будет на это реагировать. Формально по ГПК он не связан доводами соответствующего районного суда. Фактически опровергнуть их в суде будет чрезвычайно сложно, поскольку, даже если вы знакомы с техникой создания судебных решений, описать мотивировочную часть, почему суд считает данное правонарушение, уже установленное, не существенным и недостаточным для снятия кандидата с регистрации будет крайне сложно. В связи с этим и законодателю, и кандидатам в ближайшем будущем предстоит эту ситуацию осмыслить и продумать некоторые механизмы противодействия этим злоупотреблениям. Слава Богу, если такие механизмы будут выработаны вскорости, и на действие будет соответствующее противодействие. Здесь должны работать не только законодатель, но и ЦИК, определенный судебный департамент. Может быть, судебный департамент должен эту ситуацию в правовом отношении как-то урегулировать. Потому что если правовое решение вопроса сейчас останется на таком уровне, как оно есть сейчас, когда кандидаты практически могут установить ответственность за правонарушение другого кандидата очень просто, когда на основании этого решения кандидата практически гарантированно можно снять с регистрации, потому что злоупотребления тут могут быть самые обширные.

В этой связи эта ситуация должна быть осмыслена и найти решение в неких законодательных актах. Это совершенно необходимо для нормального функционирования избирательного процесса. Хотя, в принципе, установление административной ответственности есть благо, но, как всегда, федеральный законодатель несколько не продумал процедурные моменты, которые могут привести к применению данных законов не во благо избирательного процесса, а могут быть использованы во вред по тем схемам, которые я кратко описал в докладе.

В.Г. Киселев

Правовые аспекты юридической ответственности субъектов избирательного процесса

Соответствующая система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах обуславливает необходимость организации и проведения на соответствующих территориях выборов в органы государственной власти РФ и ее субъектов.

В период реформирования системы государственной власти (формы правления, государственного устройства и политического режима) в общественном обиходе стало появляться понятие коррупция. Коррупция в переводе с латинского «corruptio» означает убыток или порча. Понятие «коррупция» в юридическом смысле применяется по отношению к действиям или бездействия должностных лиц любого уровня и инстанции, которые подпадают под уголовную или административную ответственность. Расширительное толкование позволяет исследовать не только отдельного субъекта правонарушения или преступления – должностное лицо, но многочисленное количество субъектов, которые, участвуя в установленных избирательным законодательством процедурах, могут нарушать установленные избирательные права граждан.

Гарантии избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме, предусмотренные и гарантируемые Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации носят непосредственный характер и подлежат применению в любом случае при проведении выборов и референдумов. Применение норм права об избирательных правах граждан напрямую связано с охранительными и пресекательными функциями государства, которые обеспечиваются правовыми нормами административного, уголовного и гражданского характера.

Такое сочетание норм позволяет персонифицировано определять тот вид и объем ответственности, которому подлежит лицо, нарушившее своими действиями избирательные права граждан. При этом под понятием «избирательное право граждан» следует подразумевать не только реализацию гражданином, принадлежащего ему в силу закона пассивного и активного избирательного права, но все действия физических и юридических лиц, государственных и местных органов и их должностных лиц, избирательных комиссий различного уровня, участие которых в организации и проведении выборов обязательно или желательно в соответствии с действующим законодательством.

Исследование оснований и мотивов проявлений такого социального явления как коррупция может быть основано не только проведения анализа подобного социального явления, с точки зрения моральных и нравственных принципов, преобладающих в обществе, но и в пределах содержания тех норм права, которые устанавливают вид и объем ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, физических и юридических лиц, нарушающих правила, установленные для единообразного применения избирательного права граждан на участие в выборах и референдуме.

Первостепенное значение для правильного применения понятия «коррупция» к тем или иным действиям (бездействия) указанных субъектов имеет мотив и объективная сторона происходящего нарушения.

Рассматриваемая в докладе юридическая ответственность является ни чем-то пространным, не имеющим под собой какой-то правовой основы, а абсолютно конкретными правовыми нормами, регулирующими вопросы юридической ответственности всех участников избирательного процесса.

Для более глубокого изучения соответствующих правовых норм действующего законодательства Российской Федерации, наиболее целесообразно разделить юридическую ответственность по сферам правового регулирования. В данном случае подобными видами ответственности может выступать некая умозрительная совокупность различных отраслей права: гражданская, административная, уголовная. Поскольку эти отрасли регулируют вопросы юридической ответственности, постольку присутствует ответственность гражданская, административная и уголовная.

Такое распределение, по моему мнению, позволит в наибольшем спектре исследовать вопросы, связанные с юридической ответственностью за правонарушения или преступления, основанием применения которой стали действия или бездействия участников избирательного процесса, нарушающие права граждан на участке в выборах или референдуме.

Вместе с тем необходимо отметить, что ответственность по действующему избирательному законодательству и ответственность по действующему гражданскому, административному или уголовному законодательству по данному предмету несколько различается. Дело в том, что избирательное законодательство в отличие от иных вышеупомянутых отраслей права, за исключением отрасли гражданского права, предусматривает и допускает юридическую ответственность не только граждан, но и иных субъектов, например, избирательные комиссии всех уровней, избирательных объединений и избирательных блоков. В то же самое время административное и уголовное законодательство как воплощение соответствующих отраслей права, регулируют меры ответственности только по отношению к гражданам, не затрагивая при этом коллективных участников избирательных процессов. Подобный субъектный состав ответственности не вносит в общую структуру юридической ответственности существенных разночтений для органов правоприменительной деятельности – судебных учреждений, прокуратуры, вышестоящих избирательных комиссий, органов внутренних дел. Помимо указанного отличия, следует указать и на различие в основаниях к применению меры ответственности, субъективного состава, а также тех процессуальных норм, которые применяются при исследовании всей совокупности обстоятельства дел, возникших в результате нарушения избирательного права.

В целях наиболее досконального изучения мер юридической ответственности необходимо обратить все свое внимание на отдельные правовые нормы, регулирующие подобные вопросы. Одним из видов оснований к применению мер юридической ответственности являются нормы избирательного законодательства. По избирательному законодательству появление оснований, которые могут повлечь за собой меры ответственности, является ни что иное, как нарушение избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.

В качестве примера меры ответственности по избирательному законодательству следует привести содержание ст.25 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года №124-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральным законом от 40 марта 1999 года №55-ФЗ, официальное опубликование которого состоялось в «Российской газете» 6 апреля 1999 года) /далее – Федеральный закон/, положения которой устанавливает возможность применения к избирательной комиссии соответствующего уровня, нарушившей избирательные права граждан, меры ответственности в виде расформирования. Механизм расформирования предусматривает возможность обращения с заявлением в соответствующие статусу избирательной комиссии судебное учреждение о расформировании избирательной комиссии. Обращение с заявлением может быть выполнено только в том случае, если действия (бездействия) соответствующей избирательной комиссии в ходе проведения выборов или референдума нарушены избирательные права граждан и по данному факту вышестоящая избирательная комиссия вынесла решение о признании результатов голосования недействительными. В этом случае группа членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, группа депутатов представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации (численностью не менее одной трети от общего численного состава представляющего ими органа), а также ЦИК Российской Федерации вправе выйти в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии. Эта мера юридической ответственности является достаточно наглядным примером особенности избирательного права по отношению к иным отраслям права, где меры ответственности сопряжены с принудительными мерами государства, которые применяются к нарушителю (гражданину или должностному лицу) в виде санкций за правонарушение, содержание которых будет проанализировано ниже.

Ст. 64 Федерального закона предусматривает такую меру юридической ответственности, как отмена (аннулирование) регистрации кандидата и отмена решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или результатах выборов, референдума. Основания, которые могут быть положены в обоснование применения меры ответственности прямо перечислены в этой же статье Федерального закона.

В ст. 65 Федерального закона устанавливается отсылочная норма, предопределяющая, что меры ответственности по указанным в ней основаниям применяются в соответствии с действующим уголовным и административным законодательством. Таким образом, применение норм административного и уголовного законодательства, прямо установленного избирательным законом.

В этой связи в главе 5 Кодекса об административных нарушениях РСФСР ст.40-1 (воспрепятствование осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо работе избирательной комиссии); ст.40-2 (проведение агитации в период ее запрещения); ст.40-3 (распространение ложных сведений о кандидате); ст.40-4 (нарушение прав члена избирательной комиссии (комиссия по проведению референдума), наблюдателя или иностранного (междунраодного) наблюдателя); ст.40-5 (нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей); ст.40-6 (выдача гражданам избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования) в целях предоставления им возможности голосования за других лиц); ст.40-7 (отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах (референдуме); ст.40-8 (нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации); ст.40-9 (изготовление или распространение анонимных агитационных материалов); ст.40-10 (умышленное уничтожение, повреждение агитационных печатных материалов); ст.40-11 (непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума); ст.40-12 (незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком); ст.40-13 (непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов).

Административное взыскание по данной категории дел налагается в судебном порядке в соответствии с общей процессуальной процедурой, предусмотренной КоАП РСФСР.

Уголовный кодекс Российской Федерации содержит ряд норм, предусматривающих юридическую ответственность за действия, нарушающие права граждан. Так, в ст. 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий».

Воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума. Те же данные: а) соединение с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения; б) совершенные лицом с использованием своего служебного положения; в) совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, а также ст.142 «Фальсификация избирательных документов референдума или неправильный подсчет голосов», предусматривающая ответственность за фальсификацию избирательных документов, документов референдума, заведомо неправильный подсчет голосов либо заведомо неправильное установление результатов выборов, референдума, нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии, инициативной группы или комиссии по проведению референдума.

Как явствует из содержания санкций, предусмотренных КоАП РСФСР и Уголовным кодексом РФ, одним из основных видов ответственности является денежный штраф, размер которого устанавливается судом в пределах размера санкции, предусмотренной соответствующей статьей.

Продолжая исследование субъектного состава юридической ответственности по избирательному законодательству, необходимо указать на наличие в его содержании мер ответственности, предусмотренных для кандидатов и иных участников избирательного процесса. Пункт 1 ст.64 Федерального закона устанавливает, что мерой ответственности кандидата за нарушения норм избирательного законодательства может выступать отмена решения о его регистрации в качестве кандидата. В этом случае заинтересованным лицом, т.е. субъектом привлечения к ответственности выступает избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата, нарушившего избирательные права граждан. В данном случае под понятием «нарушение избирательных прав граждан» следует подразумевать: нарушение правил выдвижения кандидата; нарушение правил ведения предвыборной агитации и финансирование избирательной кампании; использование кандидатами и их доверенными лицами должностного или служебного положения в целях избрания; присутствие фактов подкупа избирателей кандидатом, а также организациями в целях избрания определенного кандидата.

Индивидуальные особенности юридической ответственности кандидата, зарегистрированного и входящего в список отдельного избирательного объединения в качестве руководителя избирательного объединения (т.н. «первая тройка»), состоит в том, что в случае установления оснований для аннулирования регистрации кандидата, подлежат аннулированию не только регистрация самого кандидата, но и всего списка кандидатов от избирательного объединения, руководителем которого он является (ст. 51 Федерального закона «О выборах депутатов ГД Федерального Собрания Российской Федерации»).

Наряду с юридической ответственностью зарегистрированных кандидатов законодательство о выборах предусматривает ряд норм об ответственности, применяемых к членам избирательных комиссий (комиссий референдума), наблюдателям и иным участникам избирательного процесса. Так, в частности, ст.52 Федерального закона предусматривает ответственность для членов избирательная комиссии (комиссии референдума) в том случае, если он пытается воспрепятствовать работе избирательная комиссии или комиссии референдума либо осуществлению гражданином принадлежащих ему избирательных прав, прав на участие в референдуме, а также нарушения тайны проведения голосования. При обнаружении подобных незаконных действий член избирательной комиссии (комиссии референдума) может быть отстранен от исполнения своих должностных обязанностей. В том числе после отстранения от работы в составе комиссии, а в случае, не требующем отлагательства, удаление из помещения для голосования, к нему могут быть применены меры административного или уголовного воздействия. Отстранение от работы в составе комиссии осуществляется по решению комиссии, из состава которой он исключается.

На этом примере можно убедиться в том, что действующее законодательство достаточно определенно устанавливает меру ответственности в случае присутствия подобного грубого нарушения обязанностей членом избирательной комиссии (комиссии референдума). По существу, меры юридической ответственности как в этом, так и в ином другом примере носят не правоприменительный (пресекательный), а превентивный характер. Такой вывод напрашивается, поскольку подобная юридическая мера ответственности не имела практики применения в Санкт-Петербурге.

Как упоминалось в начале сообщения, меры юридической ответственности включают в себя не только нормы Федерального закона, но и нормы, содержащиеся в КоАП РСФСР и Уголовном кодексе РФ. Соотношение этих норм является одним из наиболее важных аспектов правоприменительной практики в работе компетентных органов. Подобный вопрос о соотношении норм различных отраслей права может восприниматься лишь как общая теория, не относящаяся к нуждам процедуры проведения выборов или референдума. Однако не следует забывать о том, что административная и уголовная ответственность возникает только при определенных обстоятельствах. В число таких обстоятельств входит: общественная опасность совершенного действия (бездействия); умысел (прямой или косвенный) на совершение противоправного деяния; наличие нормы права, регулирующего применение мер административной или уголовной ответственности. Разграничение между административной и уголовной ответственностью необходимо в силу определенных объективных обстоятельств.

Ст. 40-1 КоАП РСФСР предусматривает административную ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином Российской Федерации своих избирательных прав либо права участвовать в референдуме, а равно нарушение тайны голосования, а также за действия, направленные на воспрепятствование должностными лицами работе избирательная комиссии (комиссии по проведению референдума), либо вмешательство должностных лиц в работу указанных комиссий или в деятельность членов избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума), связанную с исполнением ими своих обязанностей.

Ст. 141 УК РФ предусматривает ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав или права участвовать в референдуме, а также воспрепятствование работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума, а за те же деяния, соедиенные с подкупом, обманом, применением насилия, либо с угрозой его применения или совершенные лицом с использованием своего служебного положения, или совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой.

При наличии совпадения мер ответственности административного и уголовного законодательства разграничение между ними необходимо провести, исходя из следующих принципов: наличие в совершенном деянии признака «общественной опасности» (ст.10 КоАП); повторное совершение правонарушения в течение года с момента наложения мер административной ответственности за соответствующие неправомерные действия. Это означает, что лицо, совершившее действия, предусмотренные ст.40-1 КоАП РСФСР и ст. 141 УК РФ, может быть привлечено к уголовной ответственности только в том случае, если лицо ранее привлекалось к административной ответственности по ст. 40-1 КоАП РСФСР, а срок между вновь совершенным правонарушением и датой возложения меры административной ответственности (т.е. дата вступления в силу решения суда) за то же нарушение не превышает одного года. Одновременное применение мер административной и уголовной ответственности не допускается.

Помимо вопроса о взаимосвязанности применения мер административной и уголовной ответственности, наибольший интерес вызывает вопрос о соотношении указанных мер юридической ответственности с мерами юридической ответственности, предусмотренных действующим гражданским законодательством. В системе юридической ответственности присутствуют нормы, которые, по существу, регулируют вопросы одного объекта права, а именно, так называемые «личные неимущественные отношения», т.е. право гражданина на неприкосновенность чести и достоинства от незаконного посягательства иных лиц. Подобное правонарушение подлежит преследованию в соответствии со ст.4-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате), ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление), а также ст. 152 первой части ГК РФ (Защита чести, достоинства и деловой репутации). Подобное соприкосновение различных правовых норм, регулирующих отдельные сферы юридической ответственности по поводу одного объекта – чести и достоинства гражданина в правоприменительной практике приводит к неправильному, а порой и к их противозаконному применению. Различие между административными и уголовными мерами ответственности, как ранее указывалось, проводится по определенным признакам. Другое дело, когда речь заходит о конкуренции между мерами административного или уголовного воздействия, с одной стороны, и мерами гражданско-правовой ответственности.

В соответствии со ст.152 первой части ГК РФ гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в тех же средствах массовой информации. В решении суда устанавливаются основания и механизм опровержения таких сведений.

Как уже указывалось, норма гражданского законодательства существенным образом перекликается с нормами административного законодательства. При этом между ними существует своеобразная конкуренция. Если рассматривать объективные предпосылки к применению норм ст. 40-3 КоАП РСФСР (Распространение ложных сведений о кандидате) и ст.ст. 129 и 130 УК РФ (Клевета и оскорбление).

Предпринятое исследование оснований применения различных правовых норм, различных отраслей права, предусматривающих ответственность за нарушение избирательных прав граждан, подводит к выводу о необходимости глубокого и всестороннего изучения существующего законодательства о выборах. Подобное изучение позволит не только устранить существующие противоречия, но и удалить из правоприменительной практики двойное толкование юридической ответственности. Безусловно, результатом такого совместного изучения должна стать подготовка предложения по систематизации действующего законодательства о выборах.

Были вопросы, связанные с членами избирательной комиссии, вопросы, связанные с ответственностью кандидатов по незаконным пожертвованиям, а также применения различного рода воздействия на избирателей.

Применение в данном случае мер административной и уголовной ответственности вступает в конкуренцию с мерами гражданско-правовой защиты чести и достоинства кандидатов. Суть вопроса заключается в том, что применение мер административной и уголовной ответственности за клевету в адрес кандидата ставит в неравные условия участников данного процесса. Поскольку возбуждение административного и уголовного судопроизводства целиком и полностью зависит от государства, которое в этом случае выступает по смыслу действующего законодательства стороной, обвиняющей и защищающей. Такое положение вещей существенно ограничивает состязательность процесса при выяснении обстоятельств дела о клевете. Представляется наиболее целесообразным рассматривать гражданско-правовые методы, как наиболее эффективные и демократические, методы установления и пресечения фактов распространения клеветы в отношении кандидатов в период проведения избирательных кампаний.