Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина (1999)

Иллюзии стабильности

До известного момента казалось, что президентская «пирам ида» в России довольно успешно удерживает стабильность. Внешне неустойчивый, этот режим доказал свою способность приспосабл иваться к меняющимся условиям. Даже в отсутствие Ельцина, пусть с трудом, при усилившейся неразберихе и начавшейся борьбе за К ремль, система продолжала функционировать. Казалось, возникли механизмы, которые могут существовать вне зависимости от того, де йствует Лидер-Арбитр или нет.

Произошло оформление российского политического класса и осознание им своих интересов. Несмотря на различия, даже н есовместимость интенций составляющих правящий класс группи ровок, он в решающие моменты может сплачиваться и выступать един ым фронтом. Кроме того, конфликты интересов давно уже стали н ормальным для российской политики явлением. Эти конфликты м огут стать опасными для системы только в одном случае — если од на из борющихся группировок попытается кардинально изменить режим, при этом провоцируя общественное недовольство и размеже вание среди «силовых» структур. До сих пор такого не происходил о. Более того, основные политические силы как раз этого и опаса ются и пытаются не допустить.

Становление бюрократического плюрализма, постоянные тр ения между лоббистскими группами, с одной стороны, порождают п остоянную напряженность, а с другой — облегчают для правящей в ерхушки маневрирование между различными силами. Множественно сть постоянно зарождающихся конфликтов на всех уровнях — и в Москве, и в провинции — также в конечном счете оказывается для с истемы благом. Ведь эта множественность предотвращает возник новение биполярной конфронтации (внутри общества, между насе лением и режимом, внутри самого режима), которая была бы губительна для власти. Стабилизирующее воздействие оказывает и сист ема закулисных сделок в верхах, которая облегчает примирение ин тересов отдельных группировок. Очевидно, что немало лоббистских

групп как внутри власти, так и в лагере оппозиции заинтере совано в сохранении режима, а не в его расшатывании. Правящая верхушка хорошо научилась пользоваться методом кнута и пряника в п ровинции, привлекая на свою сторону одних, устрашая других. Свою роль играла и налаженная система подкупа социально активных слоев,

которые могли причинить власти неприятности, — в первую очередь

шахтеров. Сохранилась и память о силовой развязке 1993 г., что заставляло представителей разных политических группирово к умерять страсти, опасаясь и реакции президента, и активизации общ ества, вовлечения в борьбу «силовых» структур и выхода ситуации из-под контроля. То, что «силовые» структуры и прежде всего армия не проявляли (пока!) стремления стать самостоятельной политиче ской силой, способствовало выживанию российского режима.

Поражает разношерстность властного «поля». В нем можно об наружить представителей всех основных политических ориен таций — либералов, консерваторов, лево- и правоцентристов, держав ников. Это многообразие осложняет формирование серьезной оппозиции режиму. Более того, оппозиция власти (реальная и потенциальная) фактически превратилась в системную силу, вряд ли готовую бросить серьезный вызов власти. Практика показала, что большинств о российских оппозиционеров как на левом, так и на правом фланг ах способно легко инкорпорироваться в органы власти, причем при нимая игру самой власти. Мы имеем возможность наблюдать в России совершенно деидеологизированный режим — в зависимости от о бстоятельств те или иные силы меняют убеждения на противополож ные. Это следствие не только бесхребетности основных политич еских групп, но и неоформленности социальных интересов обществ а, отсутствия жизнеспособных партий, жестко контролирующих с воих членов «во власти» (за исключением компартии), а также оторванности политических сил от общества. Еще недавно создавало сь впе-

чатление, что этот политический пластилин, постоянно меняя форму, может существовать сколь угодно долго.

Деятельность теневых центров принятия решений явилась е ще одним фактором, поддерживавшим выживаемость правящей гр уппы и ее лидера. Ведь когда решения принимаются анонимно — аппаратом или связанными с ним «группами давления», никто кон кретно не несет никакой ответственности. Помимо этого, принят ие решений в аппаратных центрах дает лидеру возможность быстр о открещиваться от неудачных решений и заменять «проколовшихся» разработчиков.

Как это ни странно, но и неопределенность перспективы, кон цен-

трация Центра на текущих проблемах также облегчают жизнь правящей верхушке. Она в этом случае не чувствует себя связан ной никакими обязательствами и приоритетами и может шарахатьс я в любом направлении либо не двигаться вообще, как это происхо дило довольно часто. На стабильность в России объективно влияло и то,

что у власти не было достаточных сил и рычагов для кардина льных

поворотов. Помимо этого, само общество после длительного периода экспериментов, нередко неудачных, начало сопротивляться любым революциям. Таким образом, мы видим огромную неповоротливую машину, которая движется больше по инерции и которую резко развернуть в какую-либо сторону чрезвычайно трудно.

Кроме того, общество научилось полагаться на себя. Прояви лся инстинкт самовыживания, генетически заложенный в народе сотнями лет драматического развития и периодами национальн ых катастроф. Сохраняющаяся слабость государства и режима власти позволяет гражданам нащупывать собственные пути движения . Одновременно немаловажную роль играет раздробленность обще ства, возобладание у многих чувства усталости, безысходности, ч то предотвращает концентрацию недовольства и социальный взры в.

Относительное спокойствие, которое мы продолжаем наблюдать в России, т. е. отсутствие серьезной угрозы власти и внушающих опасения конфронтаций обеспечивается прежде всего за счет в заимного бессилия всех политических актеров, отсутствия приемл емой для общества альтернативы данной власти, ограниченности ресурсов для изменений в любом направлении. Собственно, «стабильность», о которой идет речь, на самом деле является глубокой стагнацией. Она неоднократно прерывалась чередой кризисов, но не настолько глубоких, чтобы изменить ритм функционирования системы, а те м более привести ее к распаду 65.

Однако на протяжении 1998 г. и в начале 1999 г. появились при-

знаки того, что ресурсы российской системы власти постепе нно иссякают. Прежние «факторы стабильности» начали терять действенность. Прагматически-циничные способы списывания вспомо гательных команд — реформаторов, технократов, «олигархов», стабилизаторов и возложение на них ответственности за череду прова лов, кадровая карусель или искусственное провоцирование конфликтов только еще больше расшатывали основы власти, усиливая ее уязвимость. Безуспешными оказались и попытки режима продлить с вою жизнь за счет неформальных или полуформальных пактов и соглашений, целью которых было просто заморозить ситуацию стаг нации и не дать ей развиться вглубь.

Всевластие, к которому так стремился Ельцин и некоторые с лои, обслуживающие систему, превращалось в фактор деградации режима и государственности. Продолжение политики обмена власти на лояльность регионов и теневых групп усилило процесс расп олзания государственной и общественной ткани. Недовольство «ручной» оп-

позицией вызывало радикализацию протеста, а это, в свою оч ередь,

могло привести к появлению неуправляемой оппозиции. Разочарование в основных политических силах создавало условия дл я появления маргинальных групп и лидеров, которые могли посягнуть на власть. Проблема ответственности за провалы курса уже не могла быть успешно решена прежним способом — за счет смены правительства.

Таким образом, появились признаки того, что сложившаяся в России президентская «вертикаль» себя исчерпала. Свою роль п о ликвидации советской системы она сыграла. Попытки этой «верт икали» консолидировать новое государство и придать ему жизнеспособность завершились провалом.

Стало окончательно ясно, что российская политическая сис тема в стагнирующем режиме работать и развиваться дальше несп особна, а может лишь загнивать. Смены же правящих команд ведут н е к нейтрализации напряженности, не к решению накопившихся кризисных проблем, а к дискредитации каждой очередной полити ческой силы.

Сценарии будущего: стагнация, диктатура, демократизация?

Диагноз состояния российской власти уже не вызывает сомн ений. Весь вопрос в том, в каком направлении она может изменяться, как станет адаптироваться к условиям стагнации, как будет переносить

неизбежные будущие кризисы, как, наконец, действия отдельных сил могут изменить ее логику. Представляется, что поле для маневра российской власти на современном этапе чрезвычайно узко, воз можности ее эволюции также весьма ограничены, во всяком случае, более ограничены, чем в 1991—1993 гг. Переход президента в 1998 г. к опоре на ненавидимое им левое большинство — еще одно тому док азательство. В случае сохранения нынешних конституционных м еханизмов, даже несмотря на передачу большей ответственности па рламенту и правительству, система уже не способна поддерживать нормальный ритм функционирования. Так что необоснованны надежды на то, что без изменения правил игры, меняя лишь соотношение с ил,

можно стабилизировать ситуацию и дать новый импульс сист еме. Иллюзией являются ожидания, что предстоящие в конце 1999 г. парламентские или будущие президентские выборы помогут системе выйти из цейтнота. Обречены и упования на нового харизмат иче- ского лидера: после некоторого периода оживления и иллюзо рной

консолидации власти повторятся все те кризисы и встряски , кото-

рые были при Ельцине, но с более тяжелыми для страны послед ствиями — хотя бы потому, что в некоторых сферах загнивание может стать необратимым.

Чем дольше будет длиться стагнация, тем выше опасность силового выхода из нее — через переход к новому авторитаризму. При Ельцине этот выход выглядит достаточно проблематичным, несмотря даже на то, что он, не имея иных средств опоры, пытается ак тивизировать «силовой кулак». Но насколько реален авторита рный поворот в России при другом лидере и может ли он консолиди ровать власть?

Для успеха силового поворота необходимы по меньшей мере т ри составляющие: поддержка армии, лояльность бюрократии, опо ра на ту часть населения, которая стремится к порядку. После поражения в чеченской войне есть сомнения, что российская армия может обеспечить любой авторитарный поворот. Что касается других «силовых» структур, то превращение их в поддержку диктатуры бл окируется отсутствием лидера, способного получить их безогово рочное доверие. Отсутствует и лояльная режиму бюрократия, которая распалась на конкурирующие группы, поддерживающие разных со искателей трона. Совсем не обязательно, что идея «железной руки» получит массовую поддержку в обществе. Но, пожалуй, еще более серьезным препятствием на пути силового поворота является от сутствие единства среди его сторонников. Некоторые из них подд ержали бы правый авторитаризм, этакий российский пиночетизм. Дру гие

симпатизируют перонизму, т. е. левому, популистскому режиму. Не менее серьезным препятствием воссоздания жесткого режи ма в Москве является возникновение множества авторитарных м ини-ре- жимов в субъектах Федерации, которые вряд ли добровольно согласятся возвратить полномочия, полученные ими в ходе «залог овых аукционов». Казалось бы, этот сценарий сомнителен.

Тем не менее никаких гарантий от силовой трансформации при выходе из нынешней стагнации в России не существует. Дело в том, что нынешняя система власти дискредитирует демократические ценности и процедуры, формирует правовой нигилизм и безответственность как в обществе, так и среди правящего класса. Президе нтская

«вертикаль» консервируют раздробленность политических сил и открывают дорогу к власти внесистемным и даже криминальн ым деятелям. В условиях дискредитации демократических проц едур обычно остается один путь консолидации власти — силовой, и не может успокаивать тот факт, что пока в обществе нет серьезных пред-

посылок для перехода к этому сценарию. Дальнейшее стагнирова-

ние еще больше усиливает угрозу установления жесткого и н епредсказуемого режима, на сей раз маргинальными силами.

В 1998 г. мы с Игорем Клямкиным с пришли к выводу: чтобы выбраться из стагнационного развития, угрожающего силовой консолидацией, необходимо заключение «Пакта о согласии», с которым Россия пошла бы на очередные выборы. Вот основные общие пр инципы и положения Пакта, которые нам представлялись достат очно очевидными.

1.Пакт фиксирует согласие политических сил в оценке советского прошлого. При этом декларируется отказ от двух идеологических край - ностей — как либерал-радикальной, так и коммунистической.

2.Подводится черта под постсоветским революционным циклом, что обеспечивает мирный и безболезненный выход из него. Пакт предоставляет гарантии безопасности всем политическим дея телям, с именами которых этот цикл ассоциируется.

3.В Пакте должен быть обозначен вектор дальнейшего эконом и- ческого и политического развития России — рыночная экономика и демократия. Последняя предполагает разделение власти и ответственности между президентом и федеральной представительной властью 66. Не менее существенным является и разделение ответственности внутри исполнительной власти — между президентом и премьером. Скорее всего, новая формула власти не будет найдена сразу,

èтогда может пригодиться опыт Польши, которая не спешила с окон- чательным определением оптимальной политической модели, а по-

шла иным путем, приняв временные правила игры, и решила про - блему определения режима в результате нескольких лет эксперимента и после того, как было достигнуто согласие относительно базовых аспектов режима.

Все это вполне соответствовало духу аналогичных докумен тов, принимавшихся в разное время в Польше, Венгрии, Испании, Порту галии и других странах, когда они выходили из системных кризисов.

Разумеется, придется решать и множество других вопросов оформления на сей раз настоящей, а не суррогатной системы власт и в России. И здесь, возможно, основным вопросом является нахожде ние согласия по вопросу о том, какой, собственно, политический режим

наиболее отвечает российским потребностям — президентский, парламентский, смешанный — премьерско-президентский? Сущест вует

немало доказательств того, что президентский режим не всегда гарантирует стабильную демократию 67. Его отличает бЛльшая жесткость, он не всегда эффективен в выявлении стремлений меньшинств

èсогласовании разнообразных интересов. Сама формула президент-

ского режима, по которой победитель получает все, осложня ет нахождение компромиссов между политическими силами. Кроме того, двойная легитимность — и президента, и парламента, когда оба института избираются всенародно, создает условия для посто янных конфликтов 68. Президенты обычно имеют меньший управленческий опыт, чем премьер-министры. В случае неэффективности их политики от них труднее избавиться. Долго господствовало мнение, что президентские режимы легче перерождаются в диктатуры. Пр авда, в последнее время это было поставлено под сомнение некото рыми исследователями. Так, Мэтью Шугарт и Джон Керри, проанализировав антидемократические повороты на протяжении ХХ сто летия, пришли к выводу, что чаще всего демократия обваливалась все-таки при парламентских режимах 69.

Рассматривая мировой опыт в поисках моделей, которые, пус ть отчасти, могут быть применимы в России, мы должны с особым в ниманием взглянуть на премьерско-президентскую модель, которая существует в таких странах, как Франция, Финляндия, Португал ия. Она позволяет избавиться от некоторых недостатков президен тской модели (а также потенциальной опасности ее авторитарного перерождения) и в то же время сохранить ее преимущества. В чем е е суть? Как и при традиционных президентских режимах, в данном сл учае президентский срок четко фиксирован и президент может ра спустить парламент, что является его формой самозащиты. Президент сохраняет статус гаранта Конституции и ответственность за безо-

пасность и правопорядок. Причем в российских условиях был о бы желательно, чтобы «силовые» структуры и внешнеполитическое ведомство остались в его непосредственном подчинении.

Правительство формируется на основании результатов парламентских выборов партией, получившей больше половины голосов , или, если таковой не окажется (у нас наверняка не окажется) коа лицией партий. Так как кабинет формируется парламентским большинством, он не представляет лишь узко понятые интересы президента. Пре- мьер-министр не является карманным политиком президента , он более независим, ибо обладает поддержкой парламента, тем более если премьер не принадлежит к той же партии, что и президент.

Правда, здесь возникает вопрос, как предотвратить конфликты между ними. Президент играет свою роль арбитра, особенно в слу чае конфликтов между парламентом и кабинетом или при расколе правительства. Примером того, как распределена ответственно сть внутри исполнительной власти, может быть практика Франции: зд есь

согласно конституции президент «является гарантом национальной

независимости, территориальной целостности и уважения международных договоров». Правительство же «определяет и осуществляет политику нации».

Следует учесть, что мы создаем систему для общества, в кото ром еще не завершена либерализации экономики, сохраняется не консолидированность власти, недостаточно оформлена государственность

èв то же время постоянно существует угроза авторитарного поворота. В этих условиях, с одной стороны, необходимы сильная исп олнительная власть и лидер, который был бы арбитром во взаим оотношениях не только между властями, но и в рамках Федерации . С другой стороны, возникает особая потребность в распредел ении ответственности за стратегические и тактические решени я. Президент должен быть освобожден от ответственности за текущий экономический курс и решение проблем, которые могут подрыват ь стабильность. Такого рода проблемы должны относиться к компетенции премьера, смена которого не должна приводить к потрясению всей системы. Премьерско-президентская модель позволяет также сделать более ответственным парламент и в то же время пос тавить пределы его возможному популизму, дав президенту право роспуска парламента. Собственно, успешные реформы во всех переходн ых обществах были достигнуты при тех или иных модификациях именно смешанной системы власти.

Думается, что в российских условиях президент должен обла дать дополнительным властным ресурсом и в силу того, что ему пр идется

противостоять чрезмерным амбициям лидеров субъектов Фе дерации. Конечно, была совершена огромная ошибка (которая, кста ти, является наследством еще горбачевского периода и борьбы как Горбачева, так и Ельцина за лояльность лидеров автономий), когда Россия пошла по пути выборов руководителей регионов, что сде лало неизбежным разрыв вертикали исполнительной власти и яви лось толчком к формированию локальных мини-режимов, часто авто ри- тарно-феодального толка. Оптимальным вариантом было бы на зна- чение губернаторов президентом и выборы местного самоуп равления с расширенными функциями. Даже если удастся провести упорядочивание отношений власти наверху, реформа асимметрической

федерации станет еще более серьезным вызовом для России. Конеч- но, можно ожидать, что региональные князьки будут сопротивляться любой конституционной реформе, которая ликвидирует те невой

èнепроницаемый характер их власти, ограничит возможност и подковерных сделок и новых «залоговых аукционов» — обмена вл асти

на лояльность.

Как избирать президента — общенародным голосованием, пар ламентом или коллегией выборщиков? Думается, при повышении роли парламента в формировании правительства и усилении прем ьера президент должен получить общенародную легитимацию, что крайне важно, учитывая слабую структурированность и неупоряд оченность российского политического поля. Она ослабляет угро зу превращения президента в заложника бюрократических группи ровок. Однако традиционное тяготение и в обществе, и среди элит к персонификации власти заставляет постоянно думать об угрозе в ыхода президента за пределы его компетенции.

При выборах следующего президента неизбежно встанет и та кой вопрос: должен ли он иметь партийную принадлежность или о пять стать президентом «всех россиян», что ослабляет возможно сти становления подлинной многопартийности, коль скоро основно й политический приз не может участвовать в партийном розыгры ше. Полагаю, что стоит поддержать модель партийной привязки п резидента. В противном случае взнесенный всенародной легитим ацией над всем обществом президент вновь в поисках укрепления с воей власти будет пытаться прибегать к помощи теневых групп и популизму. Но тогда возникнет и другая проблема: а что если президент и премьер будут принадлежать к разным партиям, насколько это может стать источником напряженности? Мировая практика пок азывает, что существуют различные способы смягчения подобной напряженности (примером могут служить хотя бы отношения Ми тте-

рана и Ширака). Разная партийность двух руководителей исп олнительной власти может быть даже предпочтительнее их одноп артийности, которая привела бы к чрезмерной концентрации власт и.

Казалось бы, российский правящий класс сделал шаг в напра влении Пакта согласия, когда главные политические силы в сентябре 1998 г. разработали политическое соглашение «под Черномырдина», важным аспектом которого была договоренность начать про цесс изменений в Конституции. Провал этого соглашения по существу означал, что политические игроки все еще пытаются использов ать ситуацию стагнации власти и паралича президентства для л ичного прорыва, создания максимально выгодных условий для обесп ечения

своих позиций. Это означало не что иное, как стремление сох ранить исчерпавшую себя модель власти и неготовность основных полити- ческих сил к реальному самоограничению.

Еще одним фактором, который осложнял реализацию Пакта на протяжении 1999 г., являлась предвыборная кампания, которая пе-

реключала внимание на тактические проблемы борьбы и спос обст-

вовала появлению иллюзий относительно того, что смена лиц может облегчить выход из тупика. Возникла парадоксальная си туация, когда демократические процедуры, в данном случае выборы, могли затруднить проведение системных реформ и продлить жизнь неэффективной системы.

Разумеется, ни новые функционально расчлененные институты, ни пакты о согласии еще не гарантия того, что, учитывая наше политическое прошлое и наследственность, у нас не возродятся все те же иррациональные, патерналистские привычки, механизмы кул уарных сделок. Но ведь в некоторых странах (Португалии после Сала зара, Испании после Франко, Румынии после Чаушеску, ЮАР на выходе из апартеида) предпосылки для демократизации были уж во в сяком случае не предпочтительнее, чем сегодня в России. Это значит, что при понимании правящей группировкой исчерпанности ресу рсов системы и незаинтересованности большинства политическо го класса в ее обвале и последующем хаосе согласие вполне достижимо. Аргументы о неготовности российского общества к демокра тии, об отсутствии у нас традиций гражданского общества нередко являются лишь обоснованием нежелания двигаться в этом направле нии.

В очередной раз Россия оказалась перед выбором. Еще предс тоит увидеть, сделаем ли мы его в пользу трагического цикла «за гнивающей стагнации — авторитаризма» или перечеркнем эту тради цию и совершим исторический прорыв к цивилизованным формам по литики и власти.

Ïð è ì å ÷ à í è ÿ

1 Ñì.: Шевцова Л. Ф. Политические зигзаги посткоммунистической России. — М., 1997. — (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 13); Россия: десять воп росов о самом важном / Под ред. Л. Шевцовой; Моск. Центр Карнеги. — М., 1997; Bruckner S., Shevtsova L. Toward Stability or Crisis? // J. of Democracy. — 1997. — ¹ 1. — Vol. 8. — Jan. 2 Dahrendorf R. Class and Class Conflict in Industrial Society. — Stanford, 1959; Crick B.

In Defence of Politics. — Rev. ed. — London: Penguin Books, 1994.

3 Об обновлении и преемственности посткоммунистических элит см.: von Beyme K. Transition to Democracy in Eastern Europe. — London: Macmillan Press Ltd., 1996. — P. 64—75.

4 Польский социолог Яцек Василевский, проанализировав кадровую ситуацию в 1988 и 1993 гг. в Венгрии, Польше и России, пришел к следующим выводам: треть тех, кто находился на руководящих постах в 1988 г., в 1993 г. оставалась приблизительно на тех же позициях. В некоторых секторах эта преемс твенность была даже выше. Так, 50,7% экономической элиты, 48,2% политической элиты и 40,8% культурной элиты в России оставались прежними. Значительная ч асть новой элиты в 1993 г. до этого была в «замах» либо на других нижестоящих позициях в той же номенклатуре: 49% в России, 34,4% в Венгрии, 26% в Польше. Соотношение « победи-