Филянина_Констит. зак-во_СГИ

Верховенство Конституции РФ в правовой системе не оспарива-

ется, более того, как отмечается в научной юридической литературе, всё более полно проявляется тенденция усиления роли «конституционной доминанты» для правовой системы. Это обеспечивается следующим: во-первых, Конституция РФ занимает ведущее место в правовой систе- ме, в отраслях законодательства; во-вторых, Конституция РФ обладает высшей юридической силой, то есть все иные правовые акты издаются на основе и во исполнение ее положений, а в случаях расхождений дей- ствуют нормы Конституции; в-третьих, Конституция РФ выступает мощ-

ным правообразующим фактором благодаря как прямому действию ее норм, так и ее нормативно-ориентирующему воздействию на процесс законотворчества; в-четвертых, конституционные понятия служат глав- ным нормативно-правовым критерием толкования и применения всех юридических актов, совершения юридических действий61. Итак, реали- зация конституционных положений происходит в практике правотворче- ства и правоприменения, ведь Конституция РФ формирует и закрепляет принципы правовой системы, виды правовых актов, их соотношение.

Поэтому для правового развития страны актуальна задача обеспечения реального верховенства Конституции в каждой из отраслей законода- тельства, которая должна предопределять предмет и метод регулиро- вания, а положение о недопустимости противоречия ей каких-либо актов или толкований должно быть императивом.

Конституция РФ выступает базой текущего законодательства и

именно в текущем законодательстве получают развитие конституцион- ные нормы:

–во-первых, Конституция РФ прямо указывает виды законов и пред- мет действия норм данного закона – конституционных федеральных за- конов, федеральных законов, законов – для урегулирования отношений, например, о гражданстве – федеральный закон (ст. 6); о военной служ- бе – федеральный закон (ст. 59); о порядке выборов Президента РФ – федеральный закон (ст. 81);

–во-вторых, Конституция РФ указывает на то, что определенные общественные отношения регулируются федеральным законом, при этом не называя этот акт; например, часть 3 статьи 36 закрепляет права частной собственности на землю таким образом, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона»;

–в-третьих, Конституция РФ указывает на необходимость дополнить регулирование общественных актов в виде какого-либо акта, например статья 43, посвященная праву граждан на образование, утверждает, что

61 Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник.

М.: Эксмо, 2008. С. 249.

81

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

«Российская Федерация устанавливает федеральные государствен- ные образовательные стандарты»;

–в-четвертых, Конституция РФ указывает обеспечение применения конституционных норм, когда применение нормы невозможно без специ- ального закона, например статья 46 гласит: «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного са- моуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»;

–в-пятых, конституционная норма о том, что «права и свободы га- рантируются либо охраняются законом» подразумевает не акт в форме закона, а всю гамму правовых норм, которые необходимы для соответ- ствующего случая, то есть любые правовые средства, которые будут служить защите этого права, например, часть 1 статьи 35 гласит: «право

частной собственности охраняется законом».

Для отечественного законодательства в целом и конституционного законодательства в частности важен такой аспект, как признание зако- нов правовыми и неправовыми и последствия этого. Кратко рассмотрим этот аспект. Неоспорим тот факт, что право – одно из общественных яв- лений, поэтому теория права входит в состав общественных наук, где предстает в виде определенного порядка в обществе, причем этот поря- док устанавливает само общество. Следовательно, признание в праве и

государстве средств общественного согласия и компромисса позволяет определить право в качестве системы общественного порядка, основан- ной на учете интересов разных слоев общества, их согласия и компро- миссов62. Как этого добиться в самом обществе и для каждого члена это- го общества – один из значимых вопросов существования права и госу- дарства. Признаем, что право имманентно включает авторитет власти, следовательно, право – не просто идея регулирования, но идея, полу- чившая нормативное закрепление и доведенная да уровня нормы, чаще всего до уровня закона. Например, Р.З. Лившиц обращает внимание на то, что идея – это только пожелание, а вот норма – это уже то, что пред- стает перед нами в виде «листа бумаги». «Питательной средой» для рождения норм выступают общественные отношения, на которые обра- щены принимаемые нормы. Вот почему, если норма осталась на бумаге и не реализовалась в общественных отношениях, то она не выполнила функциональную направленность права как социального регулятора. Именно поэтому, исходя из того, что справедливость шире права,

Р.З. Лившиц заключает: «право есть нормативно закрепленная и реа- лизованная справедливость»63.

62Лившиц Р.З. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 2, 51.

63Лившиц Р.З. Указ. соч. С. 66, 68–69.

82

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Существует множество критериев правового и неправового характе- ра закона, например: учет в законе интересов людей; применимость и реализуемость закона; отношение к нему общественного мнения; уро- вень общей и правовой культуры общества; научная оценка закона и др.

Общий подход следующий: если право – это средство общественно- го компромисса, то чем больше людей удовлетворено содержанием за- кона, то есть компромисса, тем больше оснований считать такой закон правовым. Практическим следствием различия правовых и неправовых законов должно быть создание механизма признания законов неправо- выми и их отмена, т. е. создание механизма контроля за содержанием законов и за их соответствием исходным общечеловеческим ценностям. Такой механизм называется конституционным контролем. Суть его в том, что Конституция РФ воплощает общепринятые представления о правах человека, о справедливости, равенстве, свободе, о механизме управления и осуществления государственной власти. Таким образом, априорно признается, что Конституция РФ – это правовой закон. Особые юридические свойства Конституции РФ, в частности ее высшая юриди- ческая сила, позволяют все другие законы проверять на предмет соот- ветствия Основному закону или, что синонимично – на соответствие праву.

Конституция Российской Федерации – объект пристального внимания не только юристов, но и ученых. Конституция призвана упорядочивать открытый политический процесс. Как правило, это упорядочивание име- ет два измерения. С одной стороны, конституция выступает силой, орга- низующей и регулирующей институциональную систему правления, с другой – регулятором своего собственного изменения, следовательно, и самой системы. Соответственно и конституционные нормы должны иметь разную степень жесткости. Исходя из того, что именно Конститу- ция РФ выступает основой законности, достаточно обратиться к сущест- вующим нормам самой Конституции.

Основной закон предоставляет гражданам довольно обширные про- странства для действий, вместе с тем, при внимательном рассмотрении этих моментов, обнаруживаем ряд актуальных проблем, не урегулиро- ванных нормами конституционного законодательства. Результатом пра- вовой деятельности граждан следует признать формирование опреде- ленного правопорядка. Легальное определение правопорядка следую- щее: правопорядок представляет собой состояние упорядоченности об- щественных отношений, возникшее в результате последовательного осуществления законности и характеризующееся реальным обеспече- нием, реализацией и охраной прав и свобод личности, неукоснительным соблюдением юридических обязанностей всеми лицами, органами и ор- ганизациями, правомерной деятельностью всех индивидуальных и кол-

83

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

лективных субъектов права. Следовательно, правопорядком следует назвать такой порядок, где взаимоотношения органов, организаций и отдельных граждан четко определены законом, обеспечены и защи- щены государственной властью. Статья 15.2 действующей Конститу- ции РФ гласит: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обя- заны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

В основном законе страны употреблен термин «деятельность» и в прямом, непосредственном значении, и в значении, сходном, аналогич- ном данному, но при использовании иных категорий. Уже в Преамбуле Конституции содержится масса синонимов к термину «деятельность», а именно: утверждая мир ...; сохраняя исторически сложившееся госу- дарственное единство …; чтя память предков ..; возрождая суверен- ную ..; стремясь обеспечить благополучие ..; исходя из ответственно- сти ..; наконец, принимаем Конституцию Российской Федерации. Про- ведя контент-анализ Конституции, можно обнаружить употребление термина «деятельность» в следующих статьях: 8.1, 13.5, 34.2, 41.2, 71.2, 97.3, 101.Б, 113, 114.2. 126. 127. 129.5. Термин «действия» в Кон-

ституции используется, например, в нормах статей 28, 53, 65.2, 80.2. В контексте основного закона указанные и близкие по смыслу к ним тер- мины и категории относятся как к индивидам – субъектам конституцион- ных правоотношений, так и к коллективным субъектам. Например: действия государства, органов государственной власти, должностных лиц, общественных организаций.

Прежде всего, заметим, что не все вопросы можно облечь в право- вую форму или это делать вовсе необязательно. Так, вопросы о том, у кого сколько прерогатив, где целесообразно их расширить или, наобо- рот, сузить, являются, скорее, политические. Кроме того, Конституция РФ не является, как мы уже подчеркивали, неким словарем-справоч- ником, чтобы содержать в себе ответы на всевозможные вопросы. Для

выполнения такой расширительной задачи определено конституционное законодательство РФ, включающее в себя, кроме прочего, и федераль- ные конституционные законы. Именно данный вид законов издается только по вопросам самой конституции, поэтому расширяется поле кон- ституционного регулирования.

Процедуры как организационная форма политического управления, регламентирующая взаимодействия на уровне политико-управленческой деятельности, отражают механизм осуществления управленческого воздействия. Для нас значимостью обладают такие процедуры, как про- цедура принятия законов и контроля за их исполнением, процедуры де- легирования, представительства интересов и др. Следует констатиро- вать отсутствие четкой и реально-действующей процедурной формы га-

84

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

рантированности самой Конституции. Гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, согласно части 2 статьи 80, является Президент РФ. Авторы комментария к основному закону видят смысл этого положения в том, что глава государства «обеспечивает согласо-

ванное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней по- литики государства, которые затем реализуются в соответствую- щих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными ор-

ганами всех уровней»64. Например, А.А. Белкин, рассматривая проблемы обеспечения конституционности через сопряжение механизмов, обозна- ченных конституционным путем, подчеркивает, что подобный коммента- рий позволяет рассматривать Президента РФ своего рода «хозяином»

Конституции при явном умалении роли других государственных органов и отсутствии процедурной формы этой «гарантийной» функции65.

Вопрос о сущности конституции и о необходимости выделения среди всех законов одного – высшего, основного – не случаен. По этому пово-

ду Ф. Лассаль утверждал: «Действительная конституция страны, это соотношение сил, существующих в стране; писаная конституция тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выра- жением реальных соотношений общественных сил»66.

Замечательную характеристику приводит Е. Спекторский, который на вопрос о том, что такое конституция, отвечает: «Хорошая Конститу-

ция – это все равно, что хорошие пути сообщения. Кто заботится о них, тот не спрашивает, почему и зачем едут пассажиры, должны ли они вообще ехать; тот просто старается увеличить число поездов, ускорить их ход; удешевить проезд и т. п. Так же и Конституция: она стремится всем обеспечить свободу передвижения, слова, веры, уча- стия в государственных делах»67.

Мы исходим из того, что среди всех законов требуется выделять один – основной, с особым статусом, что не только способствует уста- новлению конституционализма в стране, но и упорядочивает всю систе- му законодательства. Именно конституция позволяет перевести госу- дарственность в правовые рамки, ограничивая государство правом. Не-

возможность законодательно отразить общественные потребности в полном объеме или в ненадлежащих формах приводит к выходу за пре- делы правового поля, причем как индивидуальных субъектов права, так и саму государственную власть и общественные структуры.

64Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 256.

65Белкин А.А. Обеспечение конституционности: сопряжение механизмов // Зако- нодательные Ведомости Санкт-Петербурга. 1995. № 15–16. С. 65.

66Лассаль Ф. Сущность конституции: Что дальше? СПб., 1905. С. 33–34.

67Спекторский Е.В. Что такое конституция? М., 1917.

85

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Конституционализм означает сам факт наличия конституции и ее влияния на политическую жизнь страны; опосредованность политиче- ских отношений конституционно-правовыми нормами, конституционную регламентацию существования политического порядка. Еще со времен древнегреческих мудрецов наблюдается установка на то, что соблюде-

ние законов есть существенная отличительная черта благоустроенного полиса. Поэтому оптимальное средство удержать власть представляет собой опору на закон и законотворчество, поскольку, образно говоря, за- кон сильнее власти. По этой причине нарастающая несогласованность

элементов политической системы между собой снижает ее способность к эффективному урегулированию социально-политических конфликтов,

тогда как обеспечение гарантированности данного согласования несет в себе известный потенциал преодоления этой конфликтности.

Общий вывод, характеризующий конституционализм в России до 1917 года, следует сформулировать так: в России отсутствовала Кон- ституция как юридический акт; термин «конституционализм» применим к России XIX в. и начала XX в. в период борьбы за политическую свободу и народное представительство. В начале 60-х годов XIX в. в дворянских кругах развернулась так называемая «адресная кампания», то есть по-

дача ходатайств царю о даровании конституции и представительного правления, что вызвало резкое неудовольствие «высших сфер» и по- влекло за собой даже репрессии. История российского конституциона- лизма, который характеризуется как либеральный, поскольку связан с

представителями западнического крыла дворянского либерализма (К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин, М.Н. Катков и примкнувший к ним круг со- трудников «Русского Вестника»), неразрывно связана с историей земст- ва и земского движения. Хотя этот взгляд неоднозначен. Так, например, П.Б. Струве считал земство, учрежденное правительством в 1864 году, «зародышем» конституции. Это позволило ему рассматривать возмож- ность одновременного существования самодержавия и конституции, парламентаризма. В.И. Ленин, напротив, уже в 1901 году рассматривал земство как уступку царизма, сделанную в целях разъединения. По его мнению, земство есть «орудие укрепления самодержавия посредством половинчатой уступки… привлечение к самодержавию известной части либерального общества»68.

Являясь по сути своей «правовым паспортом» государства, конституция предназначена легитимировать политические процессы, для этого она, как Основной закон, фиксирует главные принципы развития страны. Специфи- ка правовых актов вообще и конституции в частности заключается в том, что они – документы довольно сжаты по форме и чрезвычайно ёмки по со- держанию. Поэтому искусная формализация играет здесь главную роль.

68 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Т. 5. С. 66.

86

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Форма конституции – есть способ организации заключенного в тексте правового материала. По этому критерию можем классифицировать ос- новные законы на две группы: материальные юридические конституции

иформальные юридические конституции. Материальная юридическая конституция, как полагают, например, Т. Хабриева и В. Чиркин, должна включать не только конституционный текст, но и другие правовые акты, которые регулируют объект конституционного регулирования, при этом они ссылаются на наличие, например, Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» или Указа Президента РФ «О создании семи федеральных округов с представите-

лями Президента РФ, или на три части Конституции Французской Рес- публики69. Формальной же следует назвать конституцию как собственно конституционный текст, официально объявленный Основным законом. Например, текст Конституции Французской Республики 1958 г. – один из трех документов, входящих в состав Основного закона Франции. На

этом основании становится возможным определить ряд конституций как консолидированные, то есть представленные единым актом, единым до- кументом (например, конституции КНР, Российской Федерации, Украины

идр.). Другой ряд конституций справедливо назвать неконсолидирован- ными, то есть состоящими из нескольких основных законов, например основные законы Австрии (которая содержит около 500 элементов), Из- раиля, Канады (содержащей около 200 актов), Швеции и др. Наконец, третьей группой здесь уместно выделить комбинированные конституции, состоящие из нескольких законов, которые официально не объявлены основными. К таковым относятся, например, неписаные конституции Со- единенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии или Но- вой Зеландии.

Конституция, являясь Основным законом, не может не отличаться по стилю, не может не иметь особенностей конституционного регулирова- ния. Не может не иметь специфически оформленных норм. Так, уста- новления основного закона отражаются нормами-правилами, нормами-

принуждениями, нормами-определениями, нормами-констатациями и,

наконец, программными нормами. Проиллюстрируем, например, норму- дефиницию: часть 1 статьи 80 Конституции РФ гласит: «Президент Рос-

сийской Федерации является главой государства». Так дано определе-

ние (дефиниция) главе государства и президенту Российской Федерации. Конституция имеет свой особый предмет правового регулирования.

Статический подход к оцениванию предмета конституционного регули- рования недостаточен, поскольку в конституции не только выстраивают- ся основы общественных отношений по самым жизненно важным вопро-

69 Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 298. Заметим, что к 2012 году число федеральных округов составляет восемь.

87

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

сам жизнедеятельности общества, личности и государства. С учетом

динамики общественных процессов этот предмет следует дополнить выявлением прямых и обратных связей, указанием на основную цель этих связей и на элементы, между которыми эти связи складываются.

Содержание конституции напрямую корреспондируется с предметом регулирования: чем меньше в конституции будет преходящих норм, тем стабильнее будет сама конституция. Вместе с тем, из основного закона совершенно неприемлемо делать схематичное изложение общих поло- жений. Как уже было отмечено, конституция не может выступать слова- рем, энциклопедией, справочником по насущным вопросам государст- венного права. Важно соблюдать меру, пропорции70.

Создание конституции является интеллектуальным продуктом, а за- крепленные в ней юридические формулы – есть выражение философии права определенной эпохи71. Утверждая этот тезис, А.Н. Медушевский опирается на теорию цикличности, разработанную Н.Д. Кондратьевым, и сам выстраивает концепцию конституционных циклов. Если созданная Н.Д. Кондратьевым идеальная модель динамики выявляла существова- ние трех основных фаз – подъем, кризис и депрессия, то концепция А.Н. Медушевского «устанавливает соотношение статического сос-

тояния с состоянием изменения в рамках единого конституционного процесса, выявляет сходные исторические периоды и в разных право- вых культурах, интерпретирует механизм становления нового, кон- ституционного строя»72.

Суть цикличности детерминирована динамикой общественных про- цессов: кризис, депрессия, оживление, подъем, то есть с последова- тельностью связанных между собой фаз развития. Встретившись с ан- тиномиями разума, дóлжно понимать, что они представляют собой про-

тиворечия самого познания и выражаются в возможности утверждения двух противоположных предположений об одном и том же предмете, при котором каждое из этих предположений, познающих разум, должно ут- верждаться с одинаковой необходимостью. Проблема заключается в том, что противоречия принадлежат не исследуемому объекту, а самому познающему разуму. Конституционные же антиномии связаны с внут- ренними противоречиями основного закона. Именно по этой причине один из юридических процессов призван дать его адекватную интерпре- тацию – толкование. Конституционные антиномии – имманентный кон- фликт норм, вытекающий из объективных противоречий принципов Кон- ституции. Например, норм о национализации и праве собственности; норм о светском характере государства и свободе совести; норм о кол-

70Там же. С. 74.

71Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. М.: Изд. дом ВШЭ, 2005. С. 7–19.

72Там же. С. 7.

88

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

лективных и личных правах. Способами разрешения конституционных антиномий следует назвать установление иерархии норм и их примире- ние путем судебного толкования73.

Специфичен и интересен ретроспективный анализ больших циклов ре- волюционной цикличности, осуществленный Ф. Шатобрианом: «…рево-

люция разделилась на три части, между которыми нет ничего обще- го: Республика (зиждилась на равенстве), Империя (зиждилась на си- ле), Реставрация (зиждилась на свободе)»74.

Неоспорим принцип прямого, непосредственного действия положе- ний Конституции, выступающий основой легитимности основного закона. Тип конституционного законодательства в РФ определен писаной Кон- ституцией. Одним из юридических свойств Конституции выступает прин- цип прямого действия положений Конституции. Объяснить этот принцип можно не иначе как «свойство Конституции оказывать непосредст- венное воздействие на всю систему органов государственной власти. Особенно отмечается позитивное воздействие Конституции на ук- репление стабильности институтов власти, хотя до достижения адекватности властных структур требованиям времени еще сохра- няется "дистанция огромного размера"»75. Подобная оценка была дана спустя три года после вступления Основного закона в силу. Что измени- лось с тех пор, когда период действия Основного закона увеличился? Напомним, что 12.12.2012 года Конституции РФ исполнится 19 лет!

Конституционализм означает сам факт наличия конституции и ее влияния на политическую жизнь страны; опосредованность политиче- ских отношений конституционно-правовыми нормами, конституционную регламентацию существования политического порядка. Еще со времен древнегреческих мудрецов наблюдается установка на то, что соблюде-

ние законов есть существенная отличительная черта благоустроенного полиса. Поэтому оптимальное средство удержать власть представляет собой опору на закон и законотворчество, поскольку, образно говоря, за- кон сильнее власти.

В судебной практике применение конституционных норм использует- ся все активнее. Это означает, что суды, разрешая дела, все активнее применяют непосредственно Конституцию, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнитель- ной регламентации и не содержат указания на возможность ее примене- ния при условии принятия федерального закона. Более того, известно,

что прямое применение конституционных норм судами особо значимо в

73Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 21.

74Шатобриан Ф. Замогильные записки. М.: Изд-во им. Сабашниковых, 1995.

С.177–178.

75Комментарий к Конституции РФ / под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1996.

89

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

случаях, когда суд придет к выводу, что федеральный закон противоре- чит Конституции. В таких ситуациях Верховный Суд Российской Федера- ции рекомендует применять конституционные нормы, как и тогда, когда нормативно-правовые акты субъекта РФ (по предметам совместного ве- дения) противоречат Конституции, а соответствующего федерального закона пока не существует.

Итак, Конституция, как нормативно-правовой документ, представляет собой основу легитимности социально-политического порядка, посколь- ку определяет внутренние и внешние границы власти, с одной стороны, управляемой и управляющей подсистемами, а с другой – внутри самой управляющей подсистемы. На основании этого политический порядок обеспечивается законами, принимаемыми, применяемыми, уважаемы- ми, исполняемыми и гарантированными, создавая реальные условия перевода Конституции из области декларируемости в область дейст- вующего Основного закона существования государственности России.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Каковы причины появления новых конституций?

2.Перечислите юридические свойства Конституции РФ.

3.Что означает прямое действие положений Конституции РФ?

4.В чем смысл принципа верховенства Конституции РФ в правовой системе?

5.Каким образом Конституция РФ выступает базой текущего законо- дательства?

6.Каковы критерии правового характера закона?

7.Что такое форма конституции?

2.2. Законы в системе конституционного законодательства

Законы принимаются законодательными (представительными) орга- нами государственной власти на федеральном и региональном уровнях. К источникам конституционного права относятся законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Законы являются самым распростра- ненным источником конституционного права и обладают наибольшей, после Конституции РФ, юридической силой.

Закон занимает первое место в правовой иерархии и регулирует следующие наиболее важные общественные отношения:76

ü представляет собой нормативное выражение воли народа и при- знанную меру согласования интересов в обществе, что придает ему наивысший авторитет в обществе и в глазах граждан;

76 Тихомиров Ю.А. Публичное право. С. 224–225.

90

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com