Филянина_Констит. зак-во_СГИ
.pdfные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, то Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Государственную Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения аль- тернативных законопроектов и поручает ответственному комитету под- готовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государст- венной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, вне- сенным в Государственную Думу ранее. В случае, если Совет Государ- ственной Думы принял решение о включении поступивших ранее зако- нопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопро- су прекращается. Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государст- венной Думы.
Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы – членов данного ко- митета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Госу- дарственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной ини- циативы, а также представители органов государственной власти, дру- гих организаций, эксперты и специалисты.
Ответственный комитет, получив текст законопроекта, назначает докладчика из состава членов ответственного комитета, который коор- динирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных орга- низаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По
решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для прове- дения научной экспертизы.
Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поруче- нию Совета Государственной Думы или ответственного комитета в уста-
новленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным зако- нам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, под- лежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осу- ществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответствен- ный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государ- ственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
121
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основа- нии результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключе- ние, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основ- ным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанав- ливается несоответствие законопроекта Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соот-
ветствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;
б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противо- речий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законо- проекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы кон- кретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить
противоречия; в) полностью ли приведен перечень актов федерального законо-
дательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного за-
конопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то акты, которые в этом перечне не приведены, следует указать.
Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы должно быть подписано начальником Правового управления Аппарата Государственной Думы либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. Если дать заключение в установленный срок нет возможности, то срок может быть продлен Советом Государст- венной Думы по мотивированному предложению Правового управления. Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту,
а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие пра- вовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гра-
жданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, работники Правового управления Аппарата Государственной Думы.
До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:
а) по предложению ответственного комитета, оформленному реше- нием ответственного комитета, изменить текст законопроекта и напра- вить его на имя Председателя Государственной Думы;
б) отозвать внесенный им законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основа-
122
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
нии соответствующего решения субъекта права законодательной ини- циативы – коллегиального органа.
Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы про- ходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законо- дательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.
С правом совещательного голоса на заседаниях ответственного ко- митета при обсуждении законопроекта вправе присутствовать:
Øдепутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответ- ственного комитета;
Øчлены Совета Федерации;
Øполномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе;
Øполномочный представитель Правительства РФ в Государствен- ной Думе;
Øпредставители законодательных (представительных) органов субъектов РФ;
Øа также представители государственных органов, других органи- заций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предло- жений и замечаний.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответствен- ным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рас- смотрение Государственной Думы. Дополнительно к материалам, вне-
сенным субъектом права законодательной инициативы ответственный комитет представляет:
а) проект постановления Государственной Думы о принятии законо- проекта в первом чтении или об отклонении проекта федерального за- кона в первом чтении;
б) заключение ответственного комитета с мотивированным обосно- ванием необходимости принятия или одобрения либо отклонения данно- го законопроекта;
в) заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обосно- ванием необходимости принятия или одобрения либо отклонения данно- го законопроекта;
г) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; д) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, док-
ладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета. Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как пра-
вило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Госу- дарственной Думы. Ежеквартально Аппарат Государственной Думы ин- формирует всех субъектов права законодательной инициативы о посту- пивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, стади-
123
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
ях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительст- ва РФ о результатах рассмотрения принятых или одобренных Государ- ственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом РФ. Ука- занная информация размещается в Фонде электронных информацион- ных ресурсов Государственной Думы.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1.Перечислите субъектов права законодательной инициативы.
2.Какие документы предоставляются в Государственную Думу вме- сте с законопроектом?
3.Как и где регистрируются законопроекты при внесении их в Госу- дарственную Думу?
4.Для чего предназначены профильный и ответственный комитеты?
5.Что представляют собой альтернативные законопроекты?
6.В чем суть правовой экспертизы законопроекта?
7.Кто обладает правом совещательного голоса?
3.2.Чтения как стадии обсуждения Государственной Думой законопроектов
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществля- ется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законо- дательством или Регламентом.
Чтения парламентские или чтения законопроекта определяются как
последовательные стадии обсуждения (рассмотрения) законопроекта
впарламенте или палате парламента. Традиционное количество чте-
ний – три. Исключение составляют чтения по финансовым проектам, в том числе по законопроектам по бюджету на любой период (текущий год, на три года и проч.), когда имеют место и четвертое чтение, и пятое;
вряде зарубежных стран количество чтений может быть и больше, а во Франции, например, известно состояние «Челнок»98. Мировая практика такова, что первое чтение сводится к оглашению председателем палаты заголовка законопроекта, после этого законопроект передается в посто- янную комиссию, соответствующую профилю проекта. Комиссия вносит необходимые изменения и дополнения. Затем законопроект с докладом
от имени авторов и содокладом комиссии опять выносится на пленарное заседание палаты. Во втором чтении законопроект обсуждается уже во всех деталях, при этом голосуются поправки и дополнения, вносимые депутатами. В третьем чтении законопроект голосуется в целом, на этой стадии возможны лишь редакционные поправки.
98 Филянина И.М. Конституционное право зарубежных стран: Особенная часть. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2011. С. 183.
124
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
Отечественный законодательный процесс позволяет уже в первом чтении проводить голосование по законопроекту, в результате которого должно быть принято одно из следующих решений: принять закон в пер- вом чтении; отклонить законопроект; принять законопроект в первом
чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений.
Первые чтения по законопроекту начинаются в нижней палате, по- скольку именно с Государственной Думы начинается весь законода- тельный процесс.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направ- ляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Фе- дерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на засе- дании Государственной Думы. Законопроекты, за исключением законо- проектов, перечисленных в части 3 статьи 104 Конституции РФ, могут быть
рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законода- тельной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.
Первое чтение. При рассмотрении Государственной Думой законо- проекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка со-
ответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.
Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Представитель ответственного комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комите- та, а также комитетов-соисполнителей, информирует депутатов Госу-
дарственной Думы об итогах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по результатам экспертизы данного законопроекта.
При рассмотрении законопроекта по предметам совместного веде-
ния РФ и субъектов РФ представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти субъектов РФ, представивших в Госу- дарственную Думу отзывы на законопроект99.
99 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов РФ : федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс» (последнее обновление 02.04.2012).
125
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
Обсуждение законопроекта начинается с обоснования представите-
лями субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором
содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. Законопроект не может быть рассмотрен Го- сударственной Думой по причине отсутствия на заседании Государст- венной Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя; в этом случае рассмотрение зако- нопроекта переносится на другое заседание Государственной Думы. По- вторное отсутствие при рассмотрении законопроекта на заседании Го- сударственной Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, приводит к предложе- нию представителя ответственного комитета рассматривать этот зако- нопроект без участия указанного субъекта права законодательной ини- циативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета.
При рассмотрении законопроекта отводится время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ
вГосударственной Думе, представителей законодательных (представи- тельных) органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия
вобсуждении.
При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу-
дарственная Дума может принять или одобрить законопроект в пер-
вом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и заме- чаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, за исключени-
ем законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект.
Вопрос о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении выносится на «час голосования». Решение о принятии или об одобре-
нии законопроекта в первом чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чте- нии не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклонен- ным без дополнительного голосования. Решение об отклонении законо- проекта оформляется соответствующим постановлением Государствен- ной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не
126
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту права за- конодательной инициативы.
Альтернативные законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первом чтении с использованием рейтингового голосова-
ния. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроек- тов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового
голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосова- ние ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Ре- зультат голосования также оформляется соответствующим постановле- нием Государственной Думы.
Не принятые или не одобренные Государственной Думой альтерна- тивные законопроекты считаются отклоненными. Решение об отклоне- нии каждого из таких законопроектов оформляется постановлением Го- сударственной Думы без дополнительного голосования.
Вслучае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления по- правок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совме- стного ведения РФ и субъектов РФ – менее 30 дней.
Государственная Дума может принять решение о всенародном обсу- ждении законопроекта, принятого в первом чтении.
Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, а в слу-
чае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ – в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Вслучае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ,
или одобрения законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета
опринятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппа- рата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юри- дико-технической и лингвистической экспертиз. Ответственный комитет
может в целях уточнения отдельных положений законопроекта внести в него правку юридико-технического и лингвистического характера, при этом повторные правовая, юридико-техническая и лингвистическая экс- пертизы законопроекта Правовым управлением Аппарата Государст-
127
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
венной Думы не проводятся. Если имеются возражающие против этого предложения, то председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответст-
венного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии или об одоб- рении закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, данное предложение ответствен- ного комитета выносится на «час голосования».
Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, час- тей или статей законопроекта. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законо- дательной инициативы. Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Именно ответственный комитет вправе проводить
независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Указанный комитет, в случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Кон- ституции РФ, федеральным конституционным законам, сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права зако- нодательной инициативы требований Регламента ответственный коми- тет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы по- правок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответ- ственном комитете.
Второе чтение. Если в процессе второго чтения изменяется на- звание законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляют-
ся к оформлению проектов постановлений Государственной Думы о принятии или об одобрении соответствующих законопроектов.
Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рас- смотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, реко- мендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобрен- ных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а
128
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Депутатам Государственной Думы, внесшим законо- проект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает воз- можность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во вто- ром чтении.
Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во вто- ром чтении, и проектом постановления Государственной Думы, опреде- ляющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответствен- ный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по кото- рым не было принято решений.
Таблица поправок № 1, рекомендуемых ответственным комитетом
кпринятию, должна содержать текст законопроекта, к которому предла- гается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, но- вую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета.
Таблица поправок № 2, рекомендуемых ответственным комитетом
котклонению, должна содержать текст законопроекта, к которому пред- лагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта, с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета.
Таблица поправок № 3, по которым ответственным комитетом не при- нято решений, должна содержать текст законопроекта, к которому предла-
гается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, но- вую редакцию текста законопроекта, с учетом предлагаемой поправки.
По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппа- рата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лин- гвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соот- ветствия представленного текста нормам современного русского лите- ратурного языка, с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксиче- ских, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.
Законопроект может утратить свою актуальность либо подготовка за-
конопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нецелесообразна, в этом случае ответственный комитет вносит на рас- смотрение Государственной Думы мотивированное предложение об от- клонении данного законопроекта.
Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:
129
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту; б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к
принятию; в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к от-
клонению; г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было
принято решений; д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к приня-
тию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);
е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект;
ж) заключение Общественной палаты по результатам экспертизы за- конопроекта;
з) решение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений по проекту федерального закона в сфе- ре труда или мнения ее сторон (заключения соответствующих профсою- зов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей).
Ответственный комитет направляет также в Совет Государственной Думы проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы и докладчика по законопроекту.
Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотре- ния Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмот- рению во втором чтении, и определяет докладчика по законопроекту – представителя ответственного комитета. Законопроект вместе с мате- риалами к нему рассылается Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, субъекту права законодательной инициативы, внес- шему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.
В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета. Док-
ладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответствен- ном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Госу- дарственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Пра- вительства РФ в Государственной Думе. Председательствующий выяс- няет, имеются ли возражения фракций, депутатов Государственной Ду- мы или приглашенных на заседание Государственной Думы представи- телей иных субъектов права законодательной инициативы против по- правок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст
130
PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com