Филянина_Констит. зак-во_СГИ

В современной понимании конституционный контроль появился в США, когда в 1803 году Верховный суд США под председательством Дж. Маршалла объявил, что федеральная Конституция – высший закон страны и любой закон Конгресса, противоречащий Конституции, может быть признан судом неконституционным.

В Европе после первой мировой войны была выработана собствен- ная модель конституционного контроля, которая стала распространяться и на других континентах. Идея европейской модели принадлежит авст- рийскому юристу Хансу Кельзену, участнику разработки австрийского Федерального конституционного закона 1920 года, а затем члену Кон- ституционного суда этой страны. Для обоснования конституционного контроля использовались три основные теории: органическая, институ- циональная и естественно-правовая. Кратко о каждой из них.

Органическая теория исходила из того, что поскольку конституция – акт учредительной власти, то акты органов, предусмотренных конститу- цией и обладающих властью, нижестоящей по отношению к учредитель- ной, не должны противоречить акту учредительной власти.

Институциональная теория исходит из того, что конституция уста- навливает «правила игры» для органов власти, ни один из которых не должен посягать на полномочия другого, а для федеративных госу- дарств особенно важно соблюдение сфер компетенции центра и субъек- тов федерации.

Естественно-правовая теория, или теория общественного дого-

вора, считает, что конституция устанавливает правила для управляю- щих и управляемых, прежде всего, гарантии прав человека и граждани- на, а конституционный контроль призван следить за их соблюдением.

Конституционный Суд Российской Федерации – орган конституцион- ного контроля – является единственным государственным органом, ко-

торый вправе давать толкование положений Конституции Российской Федерации. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции обладают:

ØПрезидент РФ;

ØСовет Федерации;

ØГосударственная Дума;

ØПравительство РФ;

Øорганы законодательной власти субъектов РФ.

В этом перечне сам Конституционный Суд РФ не представлен, по- этому самостоятельно, то есть по своей инициативе, толковать Консти- туцию РФ Конституционный Суд РФ не вправе.

Толкование Конституции является официальным и обязательным для всех органов государственной власти, органов местного самоуправ- ления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граж- дан и их объединений.

101

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Наука отечественного конституционного права различает два поня-

тия: «конституционный контроль» и «конституционный надзор».

Сущность конституционного контроля, считает Авакьян С.А., состоит в оценке соответствия различных нормативных правовых актов государ- ства его основному закону – конституции; принимая решение о призна- нии акта противоречащим конституции, орган конституционного контро- ля одновременно объявляет об утрате юридической силы, прекращении его действия. По мысли Маклакова В.В., чаще всего под контролем по-

нимают такую систему отношений между органами публичной вла- сти, при которой контролирующий орган может отменять акты под- контрольного органа87.

Сущность конституционного надзора состоит в том, что компетент- ный орган, находя акт не соответствующим конституции, предлагает ор- гану, принявшему его, либо вышестоящему органу отменить этот акт. 88

В понимании Маклакова В.В., надзор – это такая система отношений, при которой надзорный орган может лишь обратить внимание под- надзорного органа на его ошибку и, самое большее, может приоста- новить действие его акта, но отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный орган89.

Приведем и иное понимание соотношения между этими двумя тер- минами, при котором контроль есть проверка деятельности подконт- рольного органа, проводимая контролирующим органом либо выборочно по собственной инициативе, либо по какому-то сигналу, а надзор – есть постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного органа.90 Та- ким образом, различие между конституционным контролем и конститу- ционным надзором состоит в том, что различна сила соответствующих решений: орган конституционного контроля вправе отменить акт либо объявить его утратившим силу, тогда как орган конституционного надзо-

ра самостоятельно не может этого сделать и только предлагает иным органам отменить тот акт, который оценивается им как неконституцион- ный. Федеральный законодатель пользуется термином «конституцион- ный контроль», имея в виду любую форму проверки на соответствие конституции актов и действий органов публичной власти, а также обще- ственных объединений, осуществляющих публичные функции или соз- данных (формально или фактически) для участия в осуществлении пуб- личной власти.

В 2-х кн. Кн. 1. С. 72.

90 Маклаков В.В. Иностранное государственное право. М., 2007.

102

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Особенности путей формирования института конституционного контроля заключаются в следующем:

–это отделенные от парламента специальные органы;

–законы государства для них также предмет конституционного контроля;

–важнейший фактор – последствия конституционного контроля: при- знание акта противоречащим конституции означает утрату силы, пре- кращение действия этого акта.

Таким образом, первое назначение конституционного контроля со-

стоит в оценке соответствия конституции иных нормативных актов госу- дарства91.

Разновидности конституционного контроля представлены довольно широким спектром92. Так, например, контроль органов конституционного правосудия за конституционностью нормативных актов можно класси- фицировать по следующим критериям:

Ø по предмету проверки – формальный и материальный; Ø по моменту проверки – предварительный и последующий;

Ø по связи с конкретным делом – абстрактный и конкретный; Ø в зависимости от круга актов, подлежащих проверке – универ-

сальный (когда под юрисдикцию специализированного органа конститу- ционного контроля подпадают все виды нормативных актов) и ограни- ченный (когда точно устанавливается перечень видов нормативных ак- тов, подлежащих проверке);

Ø в зависимости от правовых последствий – консультативный (ко-

гда принятое решение обладает моральной, а не юридической силой) и постанавливающий (в случае общеобязательного характера решения); Ø в зависимости от императивности характера – обязательный (ко- гда акт подлежит обязательной проверке) и факультативный (когда акт

подлежит проверке только в случае заявленной инициативы); Орган конституционного контроля может оценивать такое соответст-

вие основному закону в общем и целом, без связи с конкретными дела- ми и правоотношениями. Такой вариант получил наименование абст- рактного нормоконтроля.

В другой ситуации, когда граждане, юридические лица и органы пуб- личной власти просят орган конституционного контроля оценить консти- туционность нормативного акта, примененного или подлежащего приме- нению в конкретном деле. Такой вариант получил наименование кон- кретного нормоконтроля.

91 Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. С.145–146.

92 Терюкова Е.Ю. Способы участия органов конституционного правосудия в пра- вотворчестве // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1999. № 5. С. 98–105.

103

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Втом случае, если орган конституционного контроля оценивает проект закона как принятый, но еще не вступивший в силу акт, то это принято на-

зывать предварительным нормоконтролем. При оценке акта, вступивше-

го в юридическую силу, речь идет о последующем нормоконтроле93. Впервые термин «конституционный контроль» встречается в Зако-

не «О Конституционном Суде РСФСР» (1991 г.).

ВРоссийской Федерации конституционный контроль ограниченный, последующий, постановляющий.

Приведем исчерпывающий перечень актов, которые подлежат рас- смотрению Конституционным Судом с точки зрения их конституционности: v 1-я группа – акты федерального уровня: федеральные законы;

нормативные акты Президента РФ; нормативные акты Совета Федера- ции; нормативные акты Государственной Думы; нормативные акты Пра- вительства РФ.

v2-я группа – акты субъектов РФ: Конституции республик; уставы иных субъектов РФ; законы субъектов РФ; иные нормативные акты субъектов РФ. Напомним что конституционный контроль осуществляется только по вопросам ведения, с одной стороны, органов государственной власти РФ, а с другой – совместного ведения РФ и субъекта РФ.

v3-я группа – договоры между органами государственной власти

РФ и органами государственной власти субъектов РФ и органами госу- дарственной власти субъектов РФ.

v 4-я группа – не вступившие в силу договоры международные и договоры РФ.

Согласно § 66 Регламента Конституционного Суда Российской Феде- рации от 1 марта 1995 г. № 2-1/6 Конституционный Суд взаимодействует с органами конституционного контроля субъектов Российской Федера- ции в целях обмена опытом и информацией, оказания взаимной мето- дической помощи. Далее в § 67 Регламентом Конституционного Суда РФ утверждается, что, осуществляя международные связи, Конституцион- ный Суд РФ осуществляет рабочие контакты с органами конституцион- ного контроля зарубежных стран путем заключения соглашений о со- трудничестве, обмена делегациями, стажировки сотрудников аппарата КС, обмена решениями и иной информацией, организации совместных научных мероприятий94.

Согласно федеральному конституционному закону «О Конституцион- ном Суде РФ» Конституционный Суд Российской Федерации – судебный

93Авакьян С.А. Конституционное право России Т. 2. С. 618–619.

94Регламент Конституционного Суда Российской Федерации : принят Конституци- онным Судом Российской Федерации на пленарном заседании 1 марта 1995 г. № 2-1/6

[Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». (последнее обновление 02.04.2012).

104

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуще- ствляющий судебную власть посредством конституционного судопроиз- водства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ95.

Федеральный конституционный закон устанавливает в главе VII общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ.

Необходимо отметить, что решение Конституционного Суда РФ дей-

ствует непосредственно и не требует подтверждения другими органами

идолжностными лицами. Юридическая сила постановления Конститу-

ционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционны- ми, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции РФ

ине вступившие в силу международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов,

основанные на актах или их отдельных положениях, признанных поста- новлением Конституционного Суда РФ неконституционными, не подле- жат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных феде- ральным законом случаях.

Вслучае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или час- тично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходи- мость устранения пробела в правовом регулировании, то государствен- ный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, содержать положения об отмене нормативного акта, признанно- го не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении не- обходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признан- ный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ.

Позиция Конституционного Суда РФ относительно того, соответству- ет ли Конституции РФ смысл нормативного правового акта или его от- дельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда РФ, в том числе в постановлении по делу о проверке по жалобе на нарушение конституци- онных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, или о проверке по запросу суда конституционности за- кона, подлежащего применению в конкретном деле, подлежит учету

95 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Принят Государственной Думой РФ 24 июня 1994 года; одобрен Сове- том Федерации РФ 12 июля 1994 года.

105

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

правоприменительными органами с момента вступления в силу соответ- ствующего постановления КС РФ.

В случае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или час- тично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходи- мость устранения пробела в правовом регулировании, то принимаются следующие меры.

1)Правительство РФ не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального

закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконсти- туционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматри- ваются Государственной Думой во внеочередном порядке;

2)Президент РФ, Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяют норма- тивный акт соответственно Президента РФ или Правительства РФ, при- нимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) допол- нения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;

3)Законодательный (представительный) орган государственной вла- сти субъекта РФ в течение шести месяцев после опубликования реше- ния Конституционного Суда РФ вносит необходимые изменения в кон- ституцию (устав) субъекта РФ, отменяет признанный неконституционным закон субъекта РФ, принимает новый закон субъекта РФ или ряд взаимо- связанных законов либо вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта РФ, признанный неконституционным в отдельной его части. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта РФ) вносит соответст- вующий законопроект в законодательный (представительный) орган госу- дарственной власти субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубли- кования решения Конституционного Суда Российской Федерации;

4)Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не позд-

нее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ отменяет признанный неконституционным нормативный акт, прини- мает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения

внормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Если по истечении двух месяцев после опубликования решения

Конституционного Суда РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной вла- сти субъекта РФ) не будут приняты предусмотренные настоящим пунк-

106

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

том меры в связи с решением Конституционного Суда РФ, то применя- ется механизм ответственности, предусмотренный федеральным зако- нодательством;

5) Федеральные органы государственной власти, органы государст- венной власти субъектов РФ, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции РФ договор между феде- ральными органами государственной власти и органами государствен- ной власти субъектов РФ, договор между органами государственной власти субъектов РФ, не позднее двух месяцев после опубликования

решения Конституционного Суда РФ вносят в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или прекращают действие договора.

Федеральный конституционный закон устанавливает следующие по- следствия неисполнения решения: неисполнение, ненадлежащее ис- полнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституци- онного Суда Российской Федерации, которое влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Вместе с тем, допускается исправление неточностей в решении. Конституционный Суд РФ после провозглашения решения может испра- вить допущенные в нем неточности в наименованиях, обозначениях, описки и явные редакционные и технические погрешности, о чем выно- сит определение.

Решение Конституционного Суда РФ может быть официально разъяснено только самим Конституционным Судом РФ по ходатайству органов и лиц, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, других органов и лиц, которым оно направлено. Вопрос о разъясне-

нии решения Конституционного Суда РФ рассматривается на заседании Конституционного Суда РФ в таком же порядке, в каком это решение было принято. В случае, если вопрос о разъяснении решения Конститу-

ционного Суда РФ подлежит рассмотрению на заседании с проведением слушания, то в это заседание приглашаются ходатайствующие о разъ- яснении решения орган или лицо, а также органы и лица, выступавшие в качестве сторон по рассмотренному делу. О разъяснении решения Кон- ституционного Суда РФ выносится определение, излагаемое в виде от- дельного документа и подлежащее опубликованию в тех изданиях, где было опубликовано само решение.

Интересен вопрос об особенности производства в Конституционном Суде РФ по отдельным категориям дел.

Нормативные акты органов государственной власти

Федеральный конституционный закон акцентирует внимание на рас- смотрении дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов орга- нов государственной власти и договоров между ними.

Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о про- верке конституционности указанных в части 2 статьи 125 Конституции

107

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают:

üПрезидент РФ;

üСовет Федерации;

üГосударственная Дума;

üодна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

üПравительство РФ;

üВерховный Суд РФ;

üВысший Арбитражный Суд РФ;

üорганы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности

нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допус- тим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за некон- ституционности либо подлежащими действию вопреки официально при- нятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отка- зе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ.

Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта РФ допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному веде-

нию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними Консти- туции РФ:

1)по содержанию норм;

2)по форме нормативного акта или договора;

3)по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

4)с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения госу- дарственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5)с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

6)с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен- ной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федератив- ным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полно- мочий.

Проверка конституционности нормативных актов органов государст- венной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу

108

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Конституции РФ, производится Конституционным Судом РФ только по содержанию норм.

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности норма- тивного акта органа государственной власти или договора между орга-

нами государственной власти Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих постановлений:

1)о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ;

2)о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ.

Признание не соответствующими Конституции РФ федерального за- кона, нормативного акта Президента РФ, нормативного акта Правитель- ства РФ, договора или отдельных их положений является основанием

для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспро- изводящих их или содержащих такие же положения, какие были призна- ны неконституционными.

Признание не соответствующими Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ, договора субъекта РФ или отдельных их положений явля- ется основанием для отмены в установленном порядке органами госу- дарственной власти других субъектов РФ положений, принятых ими, нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Положения нормативных актов либо договоров, указанных в частях второй и третьей настоящей статьи, не могут применяться судами, дру- гими органами и должностными лицами.

В случае, если в течение шести месяцев после опубликования реше- ния Конституционного Суда РФ нормативный акт, аналогичный признан- ному неконституционным, не будет отменен или изменен, а действие до- говора, который аналогично признан неконституционным актом, не будет прекращено полностью или частично, то уполномоченные федеральным

законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Не вступившие в силу международные договоры

Федеральный конституционный закон главу X посвятил рассмотре- нию дел о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу междуна- родных договоров Российской Федерации.

Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о про-

верке конституционности не вступившего в силу международного дого-

вора РФ обладают:

109

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

üПрезидент РФ;

üСовет Федерации;

üГосударственная Дума;

üодна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

üПравительство РФ;

üВерховный Суд РФ;

üВысший Арбитражный Суд РФ;

üорганы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу между-

народного договора РФ допустим, если:

1)упоминаемый в запросе международный договор РФ подлежит со- гласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государ- ственной Думой или утверждению иным федеральным органом государ- ственной власти;

2)заявитель считает не вступивший в силу международный договор РФ не подлежащим введению в действие и применению в РФ из-за его несоответствия Конституции РФ.

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих постановлений:

1)о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;

2)о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

Международный договор, начиная с момента провозглашения поста-

новления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений, не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для РФ иным образом.

Споры о компетенции

Конституционный Суд, осуществляя конституционный контроль, рас- сматривает дела по спорам о компетенции. Право на обращение в Кон- ституционный Суд РФ с ходатайством о разрешении спора о компетен-

ции обладает любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в части 3 статьи 125 Конституции РФ, а Прези- дент РФ – также в случае, предусмотренном частью 1 статьей 85 Кон- ституции РФ.

Ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если:

1)оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ;

2)спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;

110

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com