Филянина_Констит. зак-во_СГИ

1.4. Законодательный процесс: основные положения

Юриспруденция выработала следующее определение законодатель-

ному процессу: законодательный процесс – порядок деятельности ор- гана законодательной власти по созданию законов, обычно закреплен- ный в конституции и регламенте соответствующего представи-

тельного органа26. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация – стадийность. В Российской Федерации за- конодательный процесс обычно включает пять стадий: первой стадии предшествует так называемый «предзаконодательный процесс», кото- рый охватывает этап от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рас- смотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта.

По общему правилу законопроекты разрабатываются теми, кто об- ладает правом законодательной инициативы. Первую стадию законода- тельного процесса составляет внесение законопроекта в Государствен- ную Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы. На второй стадии законопроект проходит рассмотрение в Государственной Думе, которое осуществляется в тех чтениях, если ГД ФС РФ не примет по данному законопроекту иного решения. Третьей стадией является принятие закона Государственной Думой. На четвер- той стадии закон, принятый Государственной Думой, проходит процеду- ру одобрения Советом Федерации. Подписание, обнародование закона

Президентом РФ и вступление его в законную силу составляет пятую стадию законодательного процесса. Число стадий может варьироваться

в зависимости от характера принимаемого закона и позиции по нему каждой из палат парламента, Президента РФ, если последний, напри- мер, реализует право отлагательного вето.

Законодательный процесс есть выражение правотворческой дея- тельности государства. Понятие «правотворчество» используется для обозначения процессов, связанных с созданием правовых норм и нор- мативных правовых актов как их источников. Это понятие включает в се- бя довольно широкий объем и его следует рассматривать в двух аспек- тах: 1) для обозначения общего процесса принятия правовых актов не- зависимо от их вида употребляется термин «правотворчество»; 2) для обозначения процесса издания нормативных актов употребляется тер- мин «нормотворчество». В данном контексте в правотворчестве можно выделить такие его виды, как «законотворчество», «подзаконное пра- вотворчество», «нормотворчество органов местного самоуправле-

26 Законодательный процесс // Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 1998. С.105–106.

41

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

ния», «договорное нормотворчество», «индивидуальное нормотвор- чество»27.

Внаучной литературе по вопросу стадий правотворческого процесса существуют различные взгляды. Приведем некоторые из них.

Так, Т.Я. Хабриева с коллегами под традиционным «комплексом» стадий законодательного процесса понимают: законодательную ини-

циативу, обсуждение законопроекта, принятие законопроекта, опуб- ликование28.

По мнению Д.А. Керимова, правотворческий процесс образуют сле-

дующие стадии: инициатива по созданию правового акта; создание проекта правового акта; обсуждение проекта правового акта; допол-

нение, изменение или уточнение проекта правового акта; принятие правового акта; издание правового акта29.

Пиголкин А.С. предлагает собственный перечень стадий законода-

тельного процесса: принятие решения о подготовке проекта; предва- рительные работы, предшествующие составлению текста проекта; подготовку первоначального текста проекта; предварительное об-

суждение проекта; обработку и редактирование проекта норматив- ного акта30.

Вэтом контексте интерес вызывает еще одна позиция, представите- лями которой являются В.В. Лазарев и С.В. Липень: «правотворческий процесс складывается из следующих стадий: правотворческая (законо-

дательная) инициатива; решение компетентного органа о необходимо- сти издания акта; разработка проекта нормативного акта и его пред- варительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в

органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата»31.

Мелехин А.В. в системе стадий правотворчества выделяет: законо-

дательную инициативу, решение комплекса задач о необходимости

издания акта; подготовку концепции и проекта; обсуждение проекта; принятие; опубликование32.

Венгеров А.Б., рассматривающий правотворчество в качестве ос- новного направления социальной деятельности, создающего условия

27Власенко Н.Л. Теория государства и права. М., 2009. С.142–143 ; Храмцов А.В. Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 9–11.

28Основы парламентского права / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 160–166.

29Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. М.:

Проспект, 2011. С. 54.

30Там же. С. 54.

31Теория государства и права / под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. 3-е изд.,

перераб. и доп. М., 2008. С. 324–325.

32Мелехин А.В. Теория государства и права. М., 2007. С. 305.

42

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

для существования и воспроизводства самого общества, основным фак- тором такой деятельности признает законодательный процесс, в кото- ром выделяет следующие этапы:

–законодательная инициатива;

–подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комис- сий: выработка концепции, в том числе научно-обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т. д.);

–обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодатель-

ного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т. д.);

–принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей па- латы, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифици- рованным – примерно 2/3, 3/4, 3/5 от участвующих в голосовании или от общего состава палаты; голосование тайное, открытое, поименное и т. д.);

–подписание закона уполномоченным лицом в соответствии с Кон- ституцией и Регламентом палаты;

–опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник

опубликования)33.

Наука конституционного права выработала собственное отношение к изучаемой проблеме, при этом дает понятие законодательного процесса и его стадий. Законодательный процесс, считает Авакьян С.А., можно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Поэтому обобщенно есть смысл под законодательным процессом понимать сово- купность, с одной стороны, стадий, начиная от осуществления права за- конодательной инициативы, то есть внесения законопроекта на рас- смотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в пар- ламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом, а с другой – действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона. На этом основании стадии законодательного процесса следующие: осуществле- ние права законодательной инициативы; подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой; рассмотрение законопроекта в Государственной думе, принятие ею закона; рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту РФ34.

Таким образом, многообразие подходов к перечню стадий законода- тельного процесса означает, насколько значим сам процесс правотвор- чества для жизнедеятельности общества и государства. Поэтому со-

блюдение всех этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком, формальном смысле, но и его высокое качественное содержание и его соответствие потребностям законода-

33Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник. С. 484–485.

34Авакьян С.А. Указ. соч. С. 509.

43

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

тельного регулирования. Более того, роль парламента в законодатель- ном процессе очевидна, поскольку в любом из выше представленных перечней собственно законодательный процесс начинается только то- гда, когда законопроект (как бы и кем бы он не подготавливался) вносит- ся в парламент.

Обратимся к законодательству Российской Федерации. Конституция РФ содержит нормы, посвященные законодательному процессу в Рос- сийской Федерации (табл. 4).

Таблица 4

Конституционная регламентация законодательного процесса

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Законодательная инициатива

Законопроекты вносятся только в нижнюю палату парламента, то есть в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Фе- дерации35. Конституция Российской Федерации указывает субъектов

права законодательной инициативы с неограниченным кругом вопросов ведения федерального парламента и с ограниченным кругом вопросов. Так, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитраж-

ный Суд РФ являются субъектами права законодательной инициативы только по вопросам их ведения.

35 См. Филянина И.М. Законодательные основы формирования и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации: В 2-х томах. Т. 1 и 2. Хабаровск: Изд-во ДВГУПС, 2011.

46

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

Данный конституционный перечень субъектов права законодатель- ной инициативы бесспорен, однако, ряд ученых, к мнению которых счи- таем возможным частично присоединиться, высказывают недоумение по поводу того, что есть еще субъекты, которые могли бы иметь такое пра- во. Поэтому требуется рассмотреть возможность дополнения указанного перечня, к которому следует отнести: Генерального прокурора РФ; Уполномоченного по правам человека в РФ; внесение законопроектов должно осуществляться путем народной инициативы36.

Право законодательной инициативы трактуется как официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответ- ствии с установленной процедурой. Законодательная инициатива вле-

чет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании37.

Базовым понятием на этой стадии выступает законопроект. Энцик- лопедический юридический словарь предлагает следующее определе- ние: законопроект – текст предлагаемого к принятию закона, подготов-

ленный для внесения на рассмотрение законодательного органа или на референдум. Процесс подготовки законопроекта включает принятие ре- шения о подготовке проекта, выработку его текста, обсуждение и дора- ботку первоначального проекта, согласование его со всеми заинтересо- ванными органами и организациями38. После завершения подготовки за-

конопроекта он вносится на рассмотрение законодательного органа в порядке законодательной инициативы.

По содержанию законопроекты подразделяются на следующие виды:

–публичные, которые устанавливают общие нормы поведения;

–частные (ассигнования, налоги, займы и т. д.), которые касаются

каких-либо физических или юридических лиц и носят характер админи- стративных актов (имущественные претензии к правительству, статус корпораций и др.).

По субъекту права законодательной инициативы законопроекты под-

разделяются на правительственные, депутатские, президентские и др.

Расширенное понимание права законодательной инициативы содер- жал первый Регламент Государственной Думы (1994 г.), статья 95 кото- рого гласила, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

–законопроектов и поправок к законопроектам;

–законодательных предложений о разработке и принятии новых фе- деральных конституционных законов и федеральных законов;

36Авакьян С.А. Указ. соч. Т. 2. С.515.

37Энциклопедический юридический словарь / под общ. ред. В.Е. Крутских. С. 105.

38Там же. С. 106.

47

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

–законопроектов о внесении изменений и дополнений в действую- щие законы РФ либо признании этих законов утратившими силу;

–предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Форма внесения законопроекта должна быть обязательно письмен-

ной, потому что любое устное заявление депутата о требуемых измене-

ниях или дополнениях по указанным вопросам можно было бы считать законодательной инициативой. Поэтому следующий Регламент Государ- ственной Думы (1998 г.) был скорректирован именно исходя из этих по- зиций, то есть необходимости представления текста законопроекта. Это могут быть текст нового акта, законопроект об изменении и дополнении существующего закона, текст поправок к рассматриваемым законопро- ектам.

Концепция проекта нормативного правового акта представляет собой сформулированные разработчиком идеи относительно предмета, фор- мы, содержания и значения будущего акта. Представим их:

–цель правового регулирования: действительно, изначальной со-

ставляющей концепции является четко обозначенная цель нормативно- го правового регулирования, то есть предвосхищение результата приня-

тия нормативного правового акта и уяснения побуждающего мотива нормотворчества; следует помнить, что отдаленные и нереальные цели приводят к тому, что на выходе процесса неизбежно появятся несовер- шенные правовые нормы и некачественный закон;

–предмет разрабатываемого нормативного правового акта: если

предметом является определенный круг отношений, которые необходи- мо урегулировать, то в качестве предмета правового регулирования мо- гут выступать и сами правотворческие отношения, то есть отношения по поводу создания нормативных правовых актов, при этом указываются пробелы и противоречия, имеющиеся в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, присутствие неэффективных норм, от- сутствие механизма реализации и проч.;

–действие будущего нормативного акта по кругу лиц, во времени

ипространстве: будущий акт может распространяться на неопреде- ленный круг лиц, относительно неопределенный круг лиц, на опреде- ленной территории или на территории всей страны;

–оценка последствий принятия нормативного правового акта:

последствия просчитываются в зависимости от интересов, которые он затрагивает, например: какие нормативные правовые акты затрагивает принятие нормативного правового акта; правовые коллизии, которые возникнут в результате принятия нового акта; пересечение проекта акта в отношениях, регулируемых актами бóльшей юридической силы;

–место будущего проекта нормативного правового акта в сис- теме действующих нормативных правовых актов: каждый норматив-

48

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

ный правовой акт предназначен для урегулирования определенной сферы общественных отношений (публично-правовой или частно-пра- вовой), имеет свою отрасль права, в рамках которой он разрабатывает- ся (административное, уголовное и т. д.), принадлежит к конкретной подотрасли или институту права;

– предоставление государственной услуги в электронной форме39.

В контексте рассматриваемой темы необходимо раскрыть понятие «текст» и требования, предъявляемые к нему любого нормативно-пра- вового акта.

Текст (от лат. тextum «ткань», «строение») есть запечатленная в письменном виде речь, которую можно понять, воспроизвести, повто- рить в таком же виде. Языком письменного текста выступают слова, словосочетания, предложения, символы, таблицы, знаки и их сочетания.

С помощью данной текстовой формы излагаются правовые предписания и другие составные части проекта нормативного правового акта, выра- жающие нормотворческий замысел.

Понятно, что без текста не может быть нормативного правового акта. Именно текст является содержательной основой нормативного правово- го акта, формой его выражения. Поэтому правильно написанный текст акта позволяет всем лицам воспроизвести смысл и содержание норма- тивного правового акта, познать свои права и обязанности, изучить ус- тановленные стимулы. Именно текст является официальным источни- ком правовой информации, тогда как все иные способы распростране- ния информации, например оглашение по радио или телевидению, мо- гут лишь иметь вспомогательное значение в механизме правового ин- формирования. Не случайно, что текст признается в качестве «первич-

ной данности всего гуманитарно-философского мышления»40.

Подготовка и написание текста проекта нормативного правового акта представляет собой сложный и трудный процесс, где сочетаются эле- менты науки, творчества, мастерства и опыта. Поэтому разработчики проекта должны хорошо знать право, лингвистику, грамматику, теорию информации, логику построения правовых предписаний. Именно поэто- му существует определенная методика составления текста, которая ка- сается формы, стиля, структуры акта. Надо помнить, что каждой разно- видности актов свойственны свои особенности организации и выраже- ния правовой информации. Вместе с тем есть общие требования, предъявляемые к тексту любого нормативного правового акта. Назовем основные из них:

39 Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое посо-

бие. С. 224.

40 Там же. С. 228.

49

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com

üкаждый текст должен иметь лексическую (языковую), грамматиче- скую, логическую и графическую основу;

üтекст должен соответствовать предмету правового регулирования;

üполнота, конкретность и определенность текста;

üясность, доступность и простота языка проекта нормативного пра- вового акта;

üкомпактность и обозримость излагаемого нормативного материала;

üсоответствие содержания и формы;

üлогическая последовательность изложения;

üструктурируемость текста;

üединство рубрикации текста;

üучет стиля предыдущего законодательства при внесении измене- ний в уже действующие акты;

üотсутствие противоречивости в проектируемых нормах.

Отметим основные требования, которые предъявляются к самому тексту, поскольку организация работы по составлению текста также имеет свою методику:

Øтщательность и скурпулезность в написании текста;

Øширокое использование образцов, типовых и формализованных проектов нормативных правовых актов;

Øпоследовательность в использовании технических приемов;

Øиспользование удачных приемов формулирования правовых норм, выработанных в других правовых системах;

Øпривлечение к написанию текста специалистов в качестве кон- сультантов;

Øиспользование в нормопроектировании новейших научно-техни-

ческих средств, автоматизированных информационных правовых сис- тем41.

Язык и стиль текста

Известно, что язык, являясь социальным средством хранения и пе- редачи информации, выступает системой звуковых, словарных и грам- матических средств, являющихся способом общения, обмена мыслями и взаимного понимания людей в обществе.

Исходным материалом языка, основной его единицей является сло- во. Именно посредством слова выражается юридическая и нормотвор-

ческая воля. Вспомним, что слово – основная единица русского языка, служащая для обозначения наименований, понятий, предметов, явле- ний, процессов, состояний, признаков, связей, отношений, оценок.

Слова состоят из букв русского алфавита и складываются для выраже- ния мыслей в словосочетания и предложения. Однако, помимо слов, в

тексте нормативного правового акта присутствуют и другие языковые

41 Там же. С. 230.

50

PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com