Институциональные основы реформирования местного самоуправления: региональный аспект

Д.э.н., профессор Косинский П.Д.,

Кемеровский государственный университет, г. Кемерово

Конституция Российской Федерации закрепила институт местного самоуправления как особую форму народовластия, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения [Конституция РФ, ст.130]. Отмеченное конституционное регулирование послужило отправной точкой для поиска наиболее рациональных законодательных и правоприменительных форм инстуциализации местного самоуправления. Принятый в 2003 году Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был введен на всей территории РФ с 01.01.2006 года и послужил началом муниципальной реформы. В полную силу закон вступил с 01 января 2009 года.

В соответствии со статьей 85 этого закона, органы государственной власти субъектов РФ устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующее муниципальное образование статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района путем принятия закона. Таким образом, федеральным законом определены полномочия органов государственной власти субъекта РФ в части разработки и принятия закона, определяющего статус и устанавливающего границы муниципальных образований Кемеровской области.

По закону Кемеровской области от 17.12.2004 № 104-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований», в Кемеровской области сформировано 223 муниципальных образования, из них: 16 городских округов, 18 муниципальных районов, 22 городских и 167 сельских поселения (Рис.1).

Рис.1. Структура муниципальных образований в Кемеровской области

Концептуально важным в законе является образование на территории области городских округов и муниципальных районов на основе существовавших муниципальных образований в целях сохранения преемственности организации местного самоуправления. При осуществлении нового территориального деления проводилась своего рода ревизия того, что было на этот момент в населенных пунктах, с целью избежать чрезмерного дробления органов местного самоуправления.

Таким образом, структура муниципальных образований в области отражает суть основных преобразований реформы:

• введена двухуровневая модель местного самоуправления, которая призвана обеспечить формирование муниципальных образований на уровне поселений и на уровне муниципальных районов; кроме того, созданы городские округа – одноуровневые муниципальные образования, выполняющие функции, как поселений, так и районов. Следует отметить, что накануне принятия Федерального закона №131-ФЗ, численность городского населения составляла 2536,8 тыс. человек проживающих в 16 городских округах [Кузбасс: 2003…, С. 31].

• возросло внимание к вопросам совершенствования местного самоуправления на сельском уровне:

• существенно увеличился перечень вопросов местного значения по сравнению предыдущим законом о местном самоуправлении;

• полномочия муниципальных образований разделяются между поселениями и районными уровнями, при этом муниципальные районы решают не только вопросы местного значения, но и исполняют многие ключевые функции на территориях сельских поселений.

Анализируя прошедший период реформирования местного самоуправления можно выделить следующие проблемы, оказывающие сдерживающее влияние на этот процесс:

1. Одним из препятствий развития местного самоуправления является его невостребованность в общественном сознании. Население городских и сельских муниципальных образований психологически не готово к реализации идеи местного самоуправления, и осознанию того, что уровень социально-экономического развития территорий зависит в значительной степени от местных сообществ.

Уместным будет привести мнение Волкова А. о том, что местное самоуправление должно начинаться не с города, не с района, не с поселка, а с отдельного дома. Оно должно начинаться с малой общины [Волков, С.56]. Активность населения местных сообществ в настоящий период времени не стала определяющей в решении вопросов местного значения, что сдерживает процессы сближения личных и групповых интересов, формирование готовности и способности населения к ответственности на муниципальном уровне.

Результаты социологического исследования «Гражданское общество в Кузбассе – 2008», проведенное Кузбасским центром изучения общественного мнения, показали, что положительно оценивают идею привлечения граждан к процессам самоуправления более 70% жителей, а участвовать лично в решении проблем местного значения только 7% [Гражданское общество…, С. 30-32]. Самой распространенной причиной неготовности населения к активной управленческой деятельности, по мнению кузбассовцев, была и остается привычка жить по указке сверху. Почти половина опрошенных указала данный фактор. Около 30% опрошенных указали на пассивность, инертность, безразличие людей по своей природе.

2. Сдерживающим фактором развития местного самоуправления является существующая налоговая система, которая не обеспечивает необходимую финансовую базу для решения вопросов местного значения. Постоянная нехватка средств стала центральной проблемой при реализации конституционного принципа независимости местного самоуправления от органов государственной власти. Экономическая основа подавляющего большинства муниципальных образований области не обеспечивает закрепленные за ними полномочия.

Доходный потенциал местных бюджетов Кемеровской области в большей степени состоит из безвозмездных поступлений других бюджетов бюджетной системы РФ. Удельный вес безвозмездных поступлений от вышестоящих бюджетов (межбюджетные трансферты) в общих доходах бюджетов муниципальных образований области в среднем составляет 63-64 %. Обеспеченность муниципальных образований области собственными доходами в среднем составила: в 2008 году -36%, 2009 году – 35,5%, 2010 году – 36,8% (Таблица 1) [Государственные финансы…, С. 32-34].

Если рассматривать муниципальные образования сельских поселений, то в регионе имеются такие, у которых собственные доходы составляют 1-5% от их потребности, то есть средств недостаточно даже для содержания аппарата.

Таблица - 1. Уровень обеспеченности собственными доходами муниципальных образований Кемеровской области за 2008-2010 гг., млн.руб.

Годы	Доходы, всего	в т. ч., собственные	%, обеспеченности
2008	80155,4	28864,1	36
2009	74753,3	26607,1	35,5
2010	83457,0	30780,0	36,8

Низкий уровень закрепленных доходов и дотации местным бюджетам компенсируются встречными финансовыми потоками, что устраняет противоречия между всеми уровнями бюджетной системы. В то же время, такая практика обостряет отношения между областными и районными (городскими) администрациями, снижает уровень управляемости. В такой ситуации, органы местного самоуправления лишаются возможности осуществлять долговременную социальную политику в интересах избравшего их населения.

За время действия Федерального закона (№131-ФЗ) произошло значительное расширение перечня вопросов местного значения, что привело к увеличению расходных обязательств муниципальных образований. Однако уточненных расчетов на основе соответствующих нормативов и перераспределения налогов не последовало.

Ограниченное количество собственных доходов в бюджетах муниципальных районов и сельских территорий не позволяет:

• изготовить документацию территориального планирования: генеральные планы поселений, правила застройки и землепользования;

• организовать утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов, строительство полигонов твердых бытовых отходов.

Таким образом, желаемый результат реформирования местного самоуправления, с одной стороны вроде бы достигнут: местная власть, несомненно, приблизилась к населению, с другой – фактические возможности такой власти, когда свыше 90% муниципальных образований в нынешних бюджетно-налоговых условиях, являются дотационными, могут вызвать у населения неприятие идеи самоуправления.

Исходя из этого, необходимо в сфере межбюджетных отношений урегулировать права и обязанности бюджетов всех уровней, четко определить критерии разграничения расходных и доходных обязательств, исключить не финансируемые бюджетные мандаты, установить ответственность публично-территориальных образований за невыполнение бюджетных обязательств.

3. Муниципальная реформа показала кадровую слабость местного самоуправления. На местах не хватает не только профессиональных управленцев, но и специалистов в области экономики, финансов и права. В связи с этим, возникла необходимость переподготовки людей «пришедших во власть». Многие из них ранее не работали в муниципальных образованиях, не избирались депутатами. Для определенной части сложными оказались такие понятия как бюджет, налоговая система, правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления.

Поэтому, в Кемеровской области по инициативе Губернатора области А.Г.Тулеева в ноябре 2005 года был открыт центр подготовки управленческих кадров. Только за 2006 год прошли обучение в центре 1217 муниципальных служащих. Всего за этот период обучилось более двух тысяч муниципальных служащих.

Эти меры позволили в некоторой степени смягчить остроту вопроса, но проблема осталась. Для решения ее необходима централизованная система подготовки кадров, то есть, разработана и принята федеральная целевая программа подготовки муниципальных служащих с соответствующим финансированием.

Важным моментом в решении кадровой проблемы является формирование кадрового резерва муниципальных служащих. Резерв кадров представляет собой перечень лиц, соответствующих или способных соответствовать в результате дополнительной подготовки квалификационным требованиям по должностям муниципальной службы, на который формируется кадровый резерв.

Целями формирования кадрового резерва являются:

• Создание подготовленного состава муниципальных служащих администрации муниципального образования, обеспечение непрерывности и преемственности управления, его совершенствование на основе отбора, подготовки и выдвижения кадров, способных профессионально и эффективно реализовывать задачи и функции администрации муниципального образования.

• Совершенствование деятельности по подбору и расстановки кадров для замещения вакантных должностей муниципальной службы в администрации муниципального образования.

• Повышение мотивации граждан к поступлению на муниципальную службу.

По состоянию на 01.01.2011 года в кадровый резерв было подано 1069 заявлений. В результате конкурсного отбора в кадровый резерв для муниципальной службы зачислено 240 человек. В процессе работы с кадровым резервом выявлено, что в основном у лиц, зачисленных в резерв, есть потребность в обучении, повышении квалификации или пройти профессиональную переподготовку за счет средств бюджета.

В современных экономических условиях коренным образом меняются функции управления и методы их реализации. От руководителей и специалистов муниципальных образований требуются умения планировать процессы регулирования экономики и прогнозирования их результатов, осуществлять взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти.

4. По Конституции Российской Федерации местное самоуправление не является частью государства, хотя и выполняют государственные функции, и даже собирают собственные налоги, что является исключительной функцией государства. В то же время, Конституцией РФ гарантируется право на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений принятых органами государственной власти [Конституция РФ, ст. 133].

Фактическое положение местного самоуправления говорит о том, что со стороны государства просматривается некоторое пренебрежение к местной власти. Все ее органы ниже областных объявлены местным самоуправлением, и отделены от государства. Из иерархии власти выпал целый этаж власти – местный. По мнению В.А.Никонова, президента фонда «Политика», доктора исторических наук – это конституционная ошибка. Реально функционирующие и достаточно самостоятельные органы местной власти, являются незаменимой школой подготовки лидеров российского масштаба, дефицит которых мы так ощущаем. Проблемы должны решаться там, где живут люди. У корней [В.Никонов, С. 106].

Таким образом, реформирование местного самоуправления было объективной необходимостью. Оно связано с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (06.10.2003 г., №131-ФЗ). Однако, краткий анализ, далеко неполного перечня проблем, связанных с реформированием местного самоуправления свидетельствует о том, что и законодательство, и сам процесс реформирования нуждаются в серьезной корректировке.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. – Новая шк., 1995.- 61 с.

2. Кузбасс: 2003. Стат. Сб. Ч 1/ Кемеровостат: Кемерово, 2004.

3. Волков А. Самоуправление – практика без теории / А.Волков // Российская Федерация сегодня. – 2003. - №14. – с. 56.

4. «Гражданское общество в Кузбассе - 2008» // Отчет Кузбасского центра изучения общественного мнения, Кемерово, 2009.

5. Государственные финансы Кемеровской области в 2008-2010 г.г. / Стат.сборник: Кемеровостат. Кемерово, 2011. – с.34.

6. Никонов В.А. Код политики / В.А.Никонов.: Вагриус, 2006. – 240 с.

7. «Качество жизни – 2009» // Отчет Кузбасского центра изучения общественного мнения, Кемерово, 2010.

Аннотация: В статье дана характеристика состояния местного самоуправления в регионе. Выявлены проблемы, оказывающие сдерживающее влияние на процессы реформирования. Аргументирована необходимость корректировки законодательства регулирующего деятельность местного самоуправления в Российской Федерации.