2. Формы местного самоуправления

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, поэтому народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления (и участия населения в осу­ществлении местного самоуправления) являются:

- местный референдум;

- муниципальные выборы;

- голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления; по вопросу изменения границ муниципального образования; по вопросу преобразования муниципального образования);

- сход граждан. Данная форма применяется в неболь­ших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления;

- правотворческая инициатива граждан (связана с реали­зацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправле­ния проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);

- территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т.п.);

- публичные слушания (могут проводиться для обсуж­дения проектов муниципальных правовых актов);

- собрания граждан (могут проводиться для обсужде­ния вопросов местного значения, информирования населе­ния о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществления территориального обще­ственного самоуправления на части территории муници­пального образования; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);

- конференция граждан (собрание делегатов) – осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;

- опрос граждан (проводится на всей территории муни­ципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного са­моуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти (при этом результаты опроса носят рекомендательный характер);

- индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обраще­ния должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);

- иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная ос­нова местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

- представительный орган местного самоуправления;

- главу муниципального образования;

- местную администрацию (исполнительно-распоряди­тельный орган муниципального образования).

Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципаль­ных выборов, местного референдума и голосования по отдельным вопросам местного значения представительным органом местного самоуправления (на основе предложений избирателей, политических партий, общественных объединений, региональной избирательной комиссии) может формироваться избирательная комиссия муниципального образования, положение которой в системе органов местного самоуправления определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное уп­равление, комитет самоуправления и т.п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в со­став муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным пра­вом, не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.

Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т.п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но место его в системе органов местного самоуправления может быть различным. Должность главы муниципального образо­вания замещается только посредством выборов, однако изби­раться он может как на муниципальных выборах (непосред­ственно избирателями муниципального образования), так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. В последнем случае (а также если представительный орган муниципального района формируется не путем прямых муниципальных выборов) глава муниципального об­разования одновременно является председателем представи­тельного органа этого муниципального образования. В случае избрания на муниципальных выборах он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию. При этом ни при каких условиях глава муниципального образования не может быть одно­временно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Если местную администрацию возглавляет не глава муниципального образования, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ). В этой проце­дуре принимают участие как органы местного самоуправле­ния соответствующего муниципального образования, так и органы государственной власти субъекта РФ (участие последних обусловлено тем, что местная администрация может наделяться отдельными государственными полномочиями). Условия контракта и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправ­ления (а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, условия контракта устанавли­ваются также законом субъекта РФ); члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления, а также законодательным органом субъекта РФ (при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе); назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. По представлению главы местной администрации представительный орган местного самоуправления утверждает структуру администрации.

Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправле­ния. В то же время в отношениях между различными орга­нами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов», заключающаяся, в част­ности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т.д. Кроме того, на законодательном уровне закреплена ответствен­ность органов местного самоуправления (именно органов местного самоуправления, но не населения муниципально­го образования):

- перед населением (в виде отзыва депутата, члена вы­борного органа местного самоуправления, выборного долж­ностного лица);

- перед государством (в частности, в виде роспуска пред­ставительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ, временного отстранения органов местного самоуправления от осуществления отдель­ных своих полномочий в определенных случаях и осуществ­ления этих полномочий органами государственной власти);

- перед физическими и юридическими лицами (в по­рядке, установленном законом, например, возмещение вре­да по нормам гражданского законодательства).

Органы местного самоуправления наделяются опреде­ленными полномочиями, которые они осуществляют по предметам ведения муниципальных образований (вопросам местного значения). Одной из новелл нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» является то, что предметы ведения муниципалитетов сейчас нормативно разграничены применительно к отдельным видам муни­ципальных образований: поселениям, муниципальным райо­нам и городским округам. Таким образом, актуальной явля­ется проблема четкого разграничения властных полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти, но и между органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления, а так­же между органами местного самоуправления различных уровней. Кроме того, закон (как федеральный, так и регио­нальный) может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но непремен­ным условием такого делегирования является одновремен­ная передача вместе с полномочиями необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Орган государственной власти, делегировавший органу местного самоуправления осуществление какого-либо своего полно­мочия, и иные уполномоченные государственные органы со­храняют право контроля за реализацией переданного полно­мочия.

Осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях на при­граничных территориях и т.д.) имеет существенные особен­ности, что находит отражение в нормативном закреплении со­ответствующих положений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Местное самоуправление обеспечивается системой га­рантий: формально-юридических, экономических, соци­альных, институциональных и др. При этом наиболее дей­ственной является гарантия судебной защиты, которая подразумевает, с одной стороны, судебную защиту права граждан на местное самоуправление (в этом аспекте воз­можны споры между гражданами и органами местного самоуправления), а с другой – судебную защиту прав ор­ганов местного самоуправления на реализацию своих пол­номочий (речь идет прежде всего о спорах между органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления).

Собственных судебных органов в системе органов мест­ного самоуправления нет, и судебная гарантия местного самоуправления реализуется посредством обращения в федеральные суды общей юрисдикции (мировые судьи воз­можностью рассматривать споры публично-правового ха­рактера не обладают), в арбитражные суды, в конституци­онные (уставные) суды субъектов РФ и в Конституционный Суд РФ в соответствии с юрисдикцией судебных органов, с соблюдением правил о подведомственности и подсудности. При этом в Конституционный Суд РФ имеют возможность обратиться только граждане с индивидуальной или коллек­тивной жалобой (Конституционный Суд РФ рассматривает такие жалобы в порядке конкретного конституционного контроля), а в конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе обращаться и органы местного самоуправления с запросами в порядке абстрактного конституционного (ус­тавного) контроля.