Тема 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправ­ления в россии

1. Понятие, задачи, принципы местного самоуправления.

2. Формы осуществления местного самоуправления.

Литература

1. Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 // СЗ РФ. – 2003. – № 32. – Ст. 3539.

3. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Феде­рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Фе­деральный закон oт 26.11.1996 (в ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. – 2005. –№ 30. – Ст. 3104.

4. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Феде­ральный закон от 08.01.1998 (в ред. от 15.04.2002) // СЗ РФ. – 2002. – № 16. – Ст. 1499.

5. Прудников, А.С. Муниципальное право России: курс лекций / А.С. Прудников. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрист, 2005. – С. 358.

6. Кузьмин, М.А. Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) / М.А. Кузьмин // Журнал российского права. – 2004. – № 11. – С. 22.

7. Курманов, М.М. Досрочное прекращение полномочий представитель­ного органа муниципального образования / М.М. Курманов // Журнал российского права. – 2004. – № 11. – С. 22.

8. Курманов, М.М. О гарантиях участия представительных органов му­ниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации / М.М. Курманов // Журнал российского права. – 2005. – № 8. – С. 17.

9. Сергеев, А.Л. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления / А.Л. Сергеев // Государство и право. – 2004. – № 3. – С. 36.

10. Шугрина, Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 6. – С. 23.

1. Понятие, задачи, принципы местного самоуправления

Под местным самоуправлением понимается форма осуще­ствления народом своей власти, обеспечивающая самосто­ятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

При уяснении сущности местного самоуправления необ­ходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, мес­тное самоуправление однозначно признается в качестве самостоятельного уровня публичной власти (прежде мест­ное самоуправление определялось как деятельность насе­ления определенной территории), следовательно, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и свойствами власти и может осуществляться в двух основ­ных формах народовластия: непосредственно и опосре­дованно, т.е. через органы местного самоуправления. Во-вторых, самостоятельность местного самоуправления не безгранична: оно может осуществляться в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, издаваемыми в соответствии с федеральными законами. В-третьих, автономность и самостоятельность местного самоуправления не означают полной его изолированности, многие вопросы местного значения население не в состоянии решать самостоятельно; в то же время некоторые государственные функции эффективно могут выполняться органами публичной власти на местах. Поэтому Конституция РФ, закрепляя положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти (ст. 12), предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132). Данное конституционное положение корреспондирует и Европейской хартии местного самоуп­равления, п. 3 ст. 4 которой закрепляет, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

Правовую основу мест­ного самоуправления в России образуют:

- общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной час­тью российской правовой системы; важное значение имеет, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1985 г., ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.);

- федеральные конституционные законы и федеральные законы (помимо базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» важное значение имеют Федеральные законы от 02.003.2007 № 25-ФЗ «О муни­ципальной службе в Российской Федерации», от 26.11.1996 № 13 8-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» и др.);

- федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: указы и распоряжения Президента РФ, поста­новления и распоряжения Правительства РФ, ведомствен­ные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (важное значение имеет, в частности, Указ Прези­дента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных направлений политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации»);

- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специаль­ные законы приняты практически во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов);

- муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Территориальную основу местного самоуправления со­ставляют территории муниципальных образований. В Рос­сии насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями (муни­ципальных образований более чем в десять раз меньше), однако в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований должно много­кратно увеличиться (хотя во многих российских регионах избран путь укрупнения муниципальных образований). Именно территория муниципального образования опреде­ляет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Муниципальное образование включает территории прежде всего городских и сельских поселений, а также межселенные территории (территории, находящиеся вне границ поселений). Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований:

1. городское поселение – город или поселок с прилега­ющей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не явля­ющиеся сельскими поселениями);

2. сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.);

3. муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных об­щей территорией;

4. городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;

5. внутригородскую территорию города федерального значения – часть территории города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов: в частности, размеры территории поселения определяются с учетом численности его населения, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения, изменение границ муниципальных образований допускается только с учетом мнения (а иногда и с согласия) населения соответствующих территорий и др.

Экономическую (имущественную, материально-финансовую, финансово-экономическую) основу местного само­управления составляют:

а) муниципальная собственность;

б) средства местных бюджетов;

в) имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность в Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований-поселений, муниципаль­ных районов и городских округов – несколько различает­ся, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. Субъектом права муниципаль­ной собственности является население муниципального об­разования, однако осуществляют правомочия собственника органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от местных налогов и сборов; доходов от ре­гиональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи (в том числе на безвозмездной основе) из бюджетов других уровней; доходов от иму­щества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Фи­нансовые полномочия осуществляются органами местно­го самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства. Именно про­блема обеспечения финансово-экономической самостоя­тельности муниципальных образований является основ­ной в становлении местного самоуправления в России, и именно в связи с нерешенностью этой проблемы вступле­ние в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» отсрочено до 2006 г.