- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.2.8 Земская модель АлександраIi
Развитие Российской империи в XIX в. характеризуется неуклонным ростом либеральных настроений в элите, которые захватывают и региональные элиты. Растет
26 Потребность в особом контроле за неустойчивыми перифериями привела также к созданию нескольких комитетов, занимавшихся вопросами этих периферий и управления ими (аллюзия на тему старых московских приказов). Так, после польского восстания в 1831—1848 гг. работал Комитет западных губерний, в 1840—1882 гг. — Кавказский комитет, в 1852—1864 гг. — второй в истории Сибирский комитет.
27 Ранее польский воевода возглавлял воеводскую комиссию и выборный воевод ский совет. В повете управлением занимался местный староста, в самой мелкой территори альной единице гмине — войт.
запрос регионов на более масштабное самоуправление. Результатом развития этой тенденции становится создание новой модели отношений между центром и регионами при Александре II в связи с введением принципиально нового института земств.
Как показывает анализ правительственных решений, институт губернатора при Александре II остается в сложном положении. С одной стороны, губернатор является верховным региональным администратором, представляющим центральную власть. С другой стороны, в силу различной ведомственной принадлежности он выступает не столько управляющим, сколько координатором управленческих структур разной ведомственной принадлежности. Возникает типичное рассогласование ведомственного управления по вертикали и необходимости концентрированного управления на уровне отдельно взятого региона. Губернатор является проводником последней тенденции, но вынужден считаться с отсутствием полного контроля за многочисленными губернскими учреждениями.
При Александре II был сделан новый решительный шаг, означавший концентрацию региональной власти в руках губернатора. Речь идет о законе от 22 июля 1866 г., в соответствии с которым большинство губернских установлений было подчинено губернаторскому надзору. Губернаторы получили право ревизии всех расположенных в губернии гражданских учреждений независимо от их ведомственной принадлежности. При этом сам губернатор, как правило, руководил большинством губернских комитетов [Шумилов, 1988].
В то же время главным событием в региональной политике стала земская реформа, запущенная 1 января 1864 г. [Герасименко, 1990; Градовский, 1904]. В результате этой реформы впервые в России региональное самоуправление стало развиваться как отдельный властный институт со своей определенной компетенцией. Аналогии можно провести только с городским самоуправлением, но оно в России развивалось очень неуверенно и неровно. Теперь же речь шла о создании довольно самостоятельного самоуправления, причем не точечного (города), а на целых территориях губерний и уездов.
При проведении земской реформы впервые в России была переведена в практическую плоскость принципиально важная для региональной политики концепция разграничения полномочий между уровнями власти. В земскую компетенцию были включены забота о земских повинностях, здравоохранение, устройство начальных школ, пути сообщения, устройство дополнительных почтовых контор, страхование зданий, имущества, полей, обеспечение народного продовольствия, скотоводство, карантинные пункты и охрана полей, раскладка государственных сборов, взимание налогов на местные нужды.
Земские учреждения создавались на двух уровнях — не только уездов, но и губерний, где ранее элементы самоуправления были очень ограниченными. В уезде раз в год собиралось уездное земское собрание (правом выбирать в уездные собрания обладали три группы — землевладельцы, не являющиеся крестьянами, крестьяне и жители уездного города), а в качестве постоянного органа исполнительной власти действовала уездная земская управа из шести человек. Председателем собрания являлся уездный предводитель дворянства. На уровне губернии аналогично были созданы губернское земское собрание во главе с губернским предводителем дворянства и губернская земская управа.
Очень важной тенденцией стало дальнейшее усиление института предводителей дворянства. В результате земской реформы предводитель дворянства становится председателем земского собрания как в губернии, так и в уезде.
Поскольку земская реформа очень существенно перестраивала отношения на региональном уровне, центр использовал привычную для России схему постепенного внедрения реформы от территории к территории, выделяя для начала более стабильные экспериментальные зоны28.
Уступка регионам и региональным элитам в виде земств требовала создания нового баланса уже со стороны центра, т.е. новых ограничителей.
Во-первых, ограничения были введены в отношении самих земств. Подконтрольным центру оказался выборный процесс. Председатель губернской земской управы утверждался министром внутренних дел, уездной — губернатором. Также губернатор и министр внутренних дел могли приостанавливать действие любого постановления земского собрания.
Во-вторых, в процессе судебной и полицейской реформы ликвидировали прежние формы выборности судебных заседателей из числа представителей местных элит. Был изменен весь формат регионального самоуправления. Ранее оно традиционно развивалось, причем не только в России, через выборность местных судов. Теперь самоуправление было переведено в специальный институт земств со своей управленческой компетенцией, включающей прежде всего местные хозяйственные вопросы (тем самым центр разгрузил себя от необходимости их решать).
Радикально меняется ситуация на уровне уездов, где еще с екатерининских времен существовала наиболее устойчивая в российской истории структура судеб-но-полицейского самоуправления во главе с капитаном-исправником (восходящая к петровским земским комиссарам). Теперь в уезде появляется уездная полиция во главе с исправником, которого назначает губернатор. Институт исправника меняет
28 На самом первом этапе земства были введены в 21 губернии в Европейской части России (Петербургская, Псковская, Новгородская, Тверская, Ярославская, Костромская, Московская, Калужская, Тульская, Рязанская, Тамбовская, Курская, Воронежская, Нижегородская, Казанская, Пензенская, Самарская, Харьковская, Полтавская, Черниговская и Херсонская губернии). В 1866 г. к ним добавились Владимирская, Смоленская, Орловская, Симбирская, Уфимская и Таврическая губернии. В 1867 г. к числу земских губерний были отнесены Вятская и Олонецкая. В 1869 г. к ним добавилась Бессарабская, в 1870 г. — Вологодская и Пермская, в 1875 г. — Область Войска Донского. Лишь много позднее и с существенными ограничениями земства вводились на нестабильных окраинах.
свое положение в системе отношений "центр — регионы": традиционно это была выборная должность руководителя местной охраны правопорядка, а с 1862 г. — назначаемый центром главный полицейский начальник уезда.
Вообще, с 1862 г. прекращены выборы дворянами низших уездных должностей (типа капитана-исправника), а также заседателей приказов общественного призрения. Многие функции последних с 1864 г. перешли к губернским земствам, а на уездном уровне самоуправление вместо полиции было переключено на хозяйственные вопросы.
Таким образом, параллельно с развитием самоуправления в форме земств центр осуществляет централизацию полицейских структур и полностью меняет формат судебных органов. В процессе судебной реформы происходит разделение судебной власти и институтов регионального самоуправления. Новая судебная система включала межрегиональные судебные палаты и окружные суды (на губернию или несколько уездов), вводила суд присяжных. Однако вся эта система функционировала уже по другим правилам, представляя собой профессиональную судебную власть (дополненную присяжными), наконец, отделенную от администрации и полиции.
В то же время в рамках совершенно нового баланса выборная судебная власть была создана на самом низком — волостном уровне. На уровне уезда и волости появился институт мировых судей, занимавшихся мелкими делами местного значения. На уровне уездов функционировали съезды мировых судей (мировые съезды). Мировые суды избирались уездными земскими собраниями и городскими управами сроком на три года (однако во многих регионах мировые судьи тоже назначались правительством). Разумеется, был предусмотрен их контроль со стороны центра — через губернские по крестьянским делам присутствия и утверждение судей сенатом.
Подводя итоги, следует выделить основные параметры системы "центр — регионы" в результате земской, судебной и полицейской реформ Александра II.
Главным выразителем региональных интересов становится система губернских и уездных земств со своими полномочиями. В рамках этой системы усиливается институт предводителей дворянства как лидеров региональной элиты. Одновременно центр подчеркивает единоначалие в регионе, укрепляя институт губернатора. Контроль за земскими структурами со стороны центра осуществляется через влияние на выборные процессы, утверждение на выборные должности.
Судебная система теряет привычные функции института с элементами регионального самоуправления. Эти функции сохраняются только на самых низких уровнях — волостном и уездном, где создается институт мировых судей, избираемых уездными земскими собраниями и городскими управами.
Полицейская система полностью отделяется от институтов самоуправления и централизуется, что особенно четко видно на примере исправников, переподчиненных центру.
На городском уровне продолжается развитие самоуправления. Городское самоуправление развивается как всесословное, основанное на географической общности интересов (уровень сознания такой общности в городах все-таки увеличивается во второй половине XIX в. по сравнению с прежними временами). Вместо прежних шестигласных дум появляются всесословные городские думы. В качестве компетенции городского самоуправления определяются вопросы городского хозяйства, торговли, медицины и просвещения. Обновленное городское самоуправление развивается параллельно с институтом земств в уездах и выводом судебной власти (прежние городские магистраты) в особую сферу.
Городская реформа, как и земская, идет постепенно от региона к региону. Так, в 1862 г. выходит городовое положение для Москвы. В соответствии с ним городская дума включает по 35 представителей от пяти сословных групп, а распорядительная дума — по два представителя от этих пяти групп. По похожим правилам работают следующие городские думы, созданные в 1862—1863 гг. в Одессе и Тифлисе. Наконец, 16 июня 1870 г. реформа городского самоуправления была систематизирована с помощью общего "Городового положения". В городах предполагается создание городских дум из выборных гласных. Исполнительным органом становилась городская управа. Думу и управу возглавлял городской голова. Контроль центра за городским самоуправлением осуществлялся через губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора. Городской голова утверждался министром внутренних дел или губернатором, а в двух столицах — самим царем.
Что касается асимметрии региональной политики, то она сохранялась по вполне объективным причинам: включение в состав России новых, совершенно иных по своей истории и культуре земель на Кавказе и в Центральной Азии и их интеграция требовали особого порядка управления. Этот порядок, как обычно, сочетал в разных масштабах самоуправление местных элит с военно-административными формами централизованного контроля, "мягкие" сценарии с "жесткими".
Важным событием при Александре II стало присоединение обширных территорий Центральной Азии, где к тому времени сложилась своя государственность и где население на протяжении многих веков принадлежало к мусульманской культуре. По сути это был новый мощный вызов для российской региональной политики.
В соответствии с "мягкой" тактикой были сохранены феодальные образования бухарского эмира и хивинского хана, которые стали вассалами русского царя. Произошло, таким образом, новое возвращение России к тактике сохранения вассальных "государств в государстве" на правах автономных регионов, которыми стали Бухарский эмират и Хивинское ханство. Причем в этих случаях использовалась не формула личной унии, как в Польше и Финляндии, а сохранение власти в руках местных аристократических династий.
Однако элементы "жесткой" тактики тоже широко использовались в Центральной Азии. Еще одно — Кокандское ханство сначала потеряло часть территории и признало себя вассалом, потом в 1876 г. было ликвидировано. В самом конце правления Александра II было подавлено вооруженное сопротивление туркменских племен, и их территории тоже отошли к России. В результате на части территории Центральной Азии появилось Туркестанское генерал-губернаторство (позднее — край) с жесткой системой военного управления. Территорией руководил командующий войсками — генерал-губернатор, ему подчинялись военные губернаторы, он же назначал уездных начальников. Однако для определенного баланса центр в Туркестане все равно опирался на вспомогательные структуры местной национальной администрации во главе с аксакалами (ср. с Кавказом и Сибирью первой половины XIX в.).
Тем временем присоединенный ранее Кавказ постепенно и с большим трудом ассимилировался в российском политическом пространстве, становился более похожим на обычные территории. Здесь в целом завершились военные действия против горских территориально-политических образований, отстаивавших свою независимость. В 1859 г. был взят аварский аул Гуниб, что означало разгром имамата Шамиля и инкорпорацию горных территорий на востоке Северного Кавказа. На западе Северного Кавказа, на адыгских землях сопротивление продолжалось до 1864 г. и тоже было подавлено. Усиление кавказского наместника происходит в победном для русских войск 1859 г., когда вместо канцелярии создается Главное управление наместника со структурой по типу правительства — департаментами и даже своей дипломатической канцелярией (поскольку проблемы Кавказа имели международный характер). Но к 1883 г. (уже при Александре III) на Кавказе был отменен институт наместника (хотя, как потом выяснилось, не навсегда29). Вообще на Кавказе стало больше "обычных" губерний, округа превращались в уезды, постепенно продвигались судебная и городская реформа. Показательно, например, что Тифлис оказался одним из первых российских городов, где была проведена реформа городского самоуправления.
Одновременно центральные власти продолжали подавление польской автономии, по-прежнему действуя в Польше по "жесткому" сценарию. Эта тенденция усилилась после Польского восстания 1863—1864 гг. Само понятие "Царство Польское" постепенно вытесняется "нейтральным" понятием "Привислинский край".
В то же время в Финляндии центр опасается создать еще одну "горячую точку" и потому идет на уступки ее автономии. На фоне Польского восстания в 1863 г. после долгого перерыва был созван финляндский сейм, был проведен ряд важных реформ. Финляндия, в отличие от Польши, сохраняла свою таможню и, следовательно, экономическую автономию от России.
Кавказский наместник пнешь был назначен при Николае II.