- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
При Александре I баланс отношений "центр — регионы" опять немного выправляется в пользу регионов. Произошло частичное восстановление екатерининской модели региональной политики. По принципиальным соображениям Александр отменил ряд решений Павла, ущемляющих интересы региональных элит, с которыми не любил считаться Павел. Что особенно важно, были восстановлены жалованные грамоты дворянству и городам.
Таким образом, на уровне губерний в судебной власти вновь появилась выборность, что отвечало интересам регионального дворянства и купечества и делало отношения между центральными и региональными элитами более гармоничными. Александр I, правда, не стал восстанавливать громоздкую екатерининскую систему в виде отмененных Павлом судов второй региональной инстанции. В то же время по указу от 9 сентября 1801 г. была введена выборность заседателей от дворянства и купечества в губернских палатах гражданского и уголовного суда, т.е. судах первой региональной инстанции (при Екатерине выборность в этих судах не предусматривалась). Как и раньше, сохранилась выборность судебных заседателей на уездном уровне и в городских магистратах.
Важным с точки зрения региональных интересов решением стало восстановление приказов общественного призрения, игравших важную роль в обеспечении регионального развития.
Что касается института губернатора, то здесь произошло определенное новое упорядочение в связи с созданием системы министерств в 1802 г. Начиная с этого момента, губернаторы стали относиться к министерству внутренних дел. Общий надзор за губернскими администрациями (установлениями) перешел к министрам. В этой связи возникла новая управленческая проблема, в связи с которой губернатор лишь условно мог считаться "хозяином региона". Дело в том, что входящие в состав губернской администрации структуры относились к различным ведомствам и попадали в двойное подчинение — собственному министерству по вертикали и губернатору на месте. Это влекло за собой административное рассогласование на местах. Данную управленческую проблему пришлось решать на протяжении всего XIX в.
Наряду с децентрализацией при Александре I были реанимированы и прежние элементы военно-административной системы централизованного управления. Произошло частичное восстановление наместников и генерал-губернаторов. Особые, более жесткие формы управления использовались на слабо интегрированных окраинах, например в Сибири (области и округа вместо губерний и уездов).
На уровне ATE второго порядка вместо уездов в Сибири и некоторых других частях страны создаются округа с более централизованным управлением: округом руководит окружной начальник, при котором функционирует окружной совет. Параллельно действует земский исправник во главе земского суда, по образцу уездов. На уровне ATE первого порядка вместо губерний в более централизованных частях империи и прежде всего в той же Сибири создаются области. Отличием области является наличие регулярных войск, причем областной начальник является одновременно главой гражданской и военной администрации, напоминая генерал-губернатора, или воеводу.
Именно в это время центр сталкивается с необходимостью оформления имперской региональной асимметрии — параллельно с расширением империи и повышением ее внутреннего разнообразия [Имперский строй России..., 1997]. Главными новыми вызовами для российской региональной политики при Александре I и его преемниках стали польский и кавказский.
Работая над интеграцией западно-христианских и кавказских территорий, центр использует на первом этапе тактику предоставления им автономии.
Двумя новыми крупными автономными регионами становятся Польша и Финляндия. Не случайно именно для западных (западно-христианских) территорий (по аналогии с "мягкой" политикой Петра I в отношении Прибалтики) был предложен институт региональной автономии. Например, Финляндия, войдя в состав России в 1809 г., получила свое самоуправление — сейм, особое законодательство и суд, сохранение традиционных законов, прав и привилегий. Конституция была дарована Польше. В результате Польша и Финляндия получили совершенно особый статус автономных государственных образований в составе Российского государства. Царство Польское и Великое княжество Финляндское входили в состав империи на принципах личной унии и со своими конституциями. Российский император одновременно являлся великим князем Финляндским, его интересы непосредственно в Финляндии представлял генерал-губернатор. Царство Польское возглавлял представитель правящего дома Романовых (вскоре им тоже стал сам император). Но одновременно в Польшу был назначен царский наместник.
В остальных частях империи на ее национальных окраинах (прежде всего на Кавказе) центр апробировал различные варианты сочетания централизованного правления на уровне регионов и самоуправления, осуществляемого традиционными местными правителями на сугубо локальном уровне. Напомним, что при Александре I в составе России закрепляется основная часть Закавказья, и одновременно начинается Кавказская война на Северном Кавказе с горными народами, не желающими терять свою независимость. Асимметрия территориально-государственного строительства сохраняется и даже усиливается. Кавказский вызов становится еще одним сложнейшим моментом в российской региональной политике.
На территории Армении и Азербайджана в локальных административных единицах — магалах управлением занимались местные наибы. В Грузии тоже частично была сохранена власть местных князей. Однако это ограниченное самоуправление сочеталось с жесткими формами централизованного военного управления. Классическим документом здесь может считаться "Учреждение управления Грузии" от 1802 г. В соответствии с Учреждением в Грузии было введено военное управление: главнокомандующий одновременно являлся председателем Верховного грузинского правительства. Правительственные экспедиции действовали в Грузии вместо губернского правления, казенной палаты, палат гражданского и уголовного суда. В городах верховную власть представляли военные коменданты. В то же время в тех же городах в порядке самоуправления были разрешены магистраты, а в уездах работали уездный суд и управа земской полиции, в большей степени представлявшие интересы местных элит.
Политика опоры на местную знать, имевшую ограниченные управленческие возможности на локальном уровне, проводилась и в отношении сибирских и среднеазиатских народов. Так, Устав об инородцах 1822 г. определяет систему самоуправления для сибирских кочевников. Для каждого стойбища, улуса или рода действует родовое управление с князьцами и старостами. Несколько родовых управлений составляют инородную управу с выборным головой и заседателями. Со стороны центра губернатор или областной начальник утверждал результаты выборов. Для оседлых сибирских народов — бурят, хакасов, позднее — южных якутов были созданы степные думы из местной знати. Показателен и особый устав 1822 г., принятый для сибирских киргизов (т.е. казахов). Этот устав предусматривал многоуровневую систему национального самоуправления: средняя орда (жуз) делилась на округа, те — на волости, затем на аулы и, наконец, на кибитки. Окружной приказ возглавлял местный ага-султан, который избирался волостными султанами на три года. При этом в окружной приказ входили два русских заседателя от областного начальника и два заседателя от знатных казахов.
Важными примерами использования этнокультурного фактора при создании АТД в России стали специальные административные единицы, созданные для кочевых народов. Это — Калмыцкая степь на месте прежнего Калмыцкого ханства
и Внутренняя Киргизская орда на территории Астраханской губернии. Кроме того, в Ставропольской губернии была специально выделена территория кочующих народов.
Период правления Александра I очень важен и тем, что именно в это время впервые начинается общественная дискуссия о моделях русской региональной политики. Немалый российский опыт XVIII в. и западный опыт, с которым с огромным интересом знакомилась отечественная элита, стимулировали развитие общественной мысли. Вызревают две противоположных идеологии российской региональной политики:
либеральная идеология нацелена на дальнейшую децентрализацию и развитие самоуправления;
консервативно-унитарная идеология, напротив, выступает за жесткую централизацию, "единую и неделимую" Россию.
Примечательно, что декабристы, которые являлись на том этапе носителями передовых идей, раскололись по данному вопросу. План Северного союза (катехизис и конституция Никиты Муравьева) предполагал конституционную монархию и создание федерации по образу и подобию США23. План Южного союза ("Русская правда" П. Пестеля) видел Россию единой и неделимой республикой.