- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
На низовом уровне самых мелких территориальных образований в России может создаваться такая форма местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление (ТОС). По сути, ТОС представляет собой нижний, но нерегулярный и необязательный уровень власти, формируемой самими гражданами.
В соответствии с федеральным законом, "под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения" (ст. 27, п. 1).
Территориальное общественное самоуправление носит полностью добровольный характер и не является обязательной формой самоуправления.
Территориальный формат ТОС может представлять собой:
сельский населенный пункт, не имеющий статуса поселения;
в городе — жилой микрорайон, группа жилых домов, многоквартирный жилой дом или подъезд такого дома31;
иные территории.
" Наибольшее развитие ТОС получило на внутригородских территориях. Оно может быть востребовано населением прежде всего в больших, территориально дифференцированных городах с более активной политической культурой.
Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливает представительный орган самоуправления поселений. ТОС должно иметь свой устав, который регистрируется в представительном органе местного самоуправления поселения (ТОС имеет правовой статус некоммерческой организации). Самоуправление осуществляется с помощью собраний и конференций граждан, на которых могут создаваться органы ТОС.
7.6 Политические конфликты в российских регионах
7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
Проблема региональной политической стабильности имеет огромное значение для развития российской государственности. Она остается важнейшим фактором общеполитической стабильности, поскольку множество региональных конфликтов в критической ситуации способны слиться в единую массу и привести к резкой дестабилизации всей политической системы. Этим определятся значение конфликтологического подхода к изучению региональных политических процессов [Глухо-ва, 1997; Глухова, 2000; Туровский, 2003].
В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления региональных конфликтов, корни которой уходят глубоко в советские времена. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персонифицированной региональной власти, воплощенной в образе "хозяина региона". Сам этот феномен появляется в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на автократические традиции. Традиционно такая персона "хозяина региона" играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает "под себя" весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стремится создать мощный правящий клан на основе патронажно-клиентельных отношений и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома КПСС и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский период в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный [Институт губернатора..., 1997]. В результате стабильность ситуации в значительной мере определялась личностью регионального руководителя, его управленческими качествами и т.п.
Политическая нестабильность в регионе также традиционно определялась наличием иных властных структур, которые становились своеобразными альтернативными центрами власти. Их появление было обусловлено стремлением правящей элиты создать демократию или иллюзию таковой. Институциональные изменения обычно порождались центром, который устанавливал для регионов общие правила игры. На местах реформа преобразовывалась в интересах местной стабильности и регионального лидера, который искал возможности для подавления неподконтрольных институтов. Центр в конечном итоге с этим соглашался.
В советское время такие демократические институты в лице советов и их исполкомов, т.е. форм законодательной и исполнительной власти на местах, были подавлены вполне официально, за счет руководящей и направляющей роли КПСС, которая в регионе означала первенство первого секретаря обкома. В годы перестройки произошло смещение центра власти к советам, что привело к персонификации региональной власти в лице председателя совета. Б. Ельцин совершил следующую институциональную реформу на местах, сделав ставку на исполнительную власть и выведя на первые позиции губернаторов32.
Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался каким-то образом адаптировать предложенную центром инновацию, не допуская полицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.
На уровне страны происходили новые институциональные изменения. Во-первых, отмечались попытки ввести реальное разделение властей по образцам западной демократии (или скорее — сохранить контроль советов за исполнительной властью). Наиболее острый конфликт в российских регионах связан с началом 1990-х гг. Это был конфликт "ельцинских" губернаторов с советами (высокий статус которых определился в 1990—1991 гг.). Советы превратились в региональную законодательную власть и пытались задействовать рычаги парламентского контроля над исполнительной властью.
Во-вторых, в середине 1990-х гг. началось формирование выборных органов местного самоуправления, которые существенно ограничивали властный ресурс губернаторов "снизу". Были созданы предпосылки для нового конфликта на региональном уровне.
Во всех этих ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались
п При этом губернаторские должности, как правило, получали председатели облисполкомов, которые при прежнем режиме находились в подчиненном положении и не могли реализовать все свои властные амбиции.
как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых конфликтов в регионах:
конфликт ветвей власти: губернатор против законодательного собрания:
конфликт региональной государственной власти и местного самоуправления: губернатор против главы местного самоуправления.
Позиция федерального центра традиционно определялась, с одной стороны, заинтересованностью в моноцентризме региональной власти, а с другой — необходимостью развивать и поддерживать иные демократические властные структуры, помимо губернатора. Поэтому центр, конечно, создавал губернаторам "проблемы" (типа развития местного самоуправления), но и продолжал делать ставку на губернаторов и модель моноцентрической власти, позволяя региональным лидерам подавлять "альтернативную" власть и не создавая им лишних препятствий (вспомним альянс центра и губернаторов, сложившийся на фоне борьбы с советами).
Новый конфликт появился на этапе политического размежевания двух уровней государственной власти — федеральной и региональной — в связи с укреплением властной вертикали при В. Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и губернаторов. Развитие институтов автономного (от губернаторов) федерального представительства и вмешательства на местах ведет к тому, что конфликт "центр — регионы" приобрел внутрирегиональное измерение. Поэтому целесообразно выделить еще один государственно-правовой конфликт. Это — конфликт региональной государственной власти и агентов федеральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т.п.
В регионах начинает формироваться представительство непосредственных интересов федерального центра — чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего — администрации президента. Принципиальное отличие этой ситуации от предыдущих заключается в том, что губернаторы не имели возможности разрешить этот конфликт путем подавления конкурирующего властного органа более или менее легальными методами. Наоборот, они сами оказались под контролем вышестоящих инстанций. Началась своеобразная борьба за "формулу стабильности" в регионе. До сих пор ее определял губернатор. Теперь определяющую роль пытался играть федеральный центр, который в крайних случаях начал ставить вопрос о смещении неуправляемых и слишком самостоятельных губернаторов. Зачастую как раз тех, которые обеспечили в регионах завидную стабильность, но на "неправильных", с точки зрения центра, основаниях.
Анализ региональных конфликтов будет неполным без изучения специфики политического лидерства в России и политических режимов [Гельман, 1998]. Власть воспринималась и воспринимается с позиций единоначалия. Отсюда и четко определенная тенденция к региональному моноцентризму.
Власть в российском регионе видится элитами как доступ к ресурсам, право распоряжения этими ресурсами и их распределения. На этапе первоначального накопления капитала это ведет к формированию групп, имеющих право первенства в доступе к ресурсам и использующих компетенцию региональных властей в своих интересах. Персонифицированная региональная власть стала основой для кристаллизации местных бизнес-групп, а борьба за власть — борьбой за передел сфер влияния. Это определило поляризацию элиты и особую роль экономического фактора в этом процессе. Региональная элита делится не столько по признаку принадлежности к органам власти, сколько по политико-экономическим кланам. Каждый из таких кланов имеет лидера (или коалицию лидеров) и систему связей с различными властными органами. Борьба между этими кланами определяет "реальное" измерение внутрирегиональной конфликтности.