- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
3.5.3 Организация местной власти
Классической формой организации местной власти считаются формы прямой демократии, которые прекрасно соответствуют общественной теории местного самоуправления. Собрание избирателей на городской площади, сход граждан — это древнейшие демократические формы. Однако в последнее время прямая, непосредственная демократия уступает место выборам. Очевидно, это объясняется ростом численности населения и организационной неэффективностью прежних форм. Пример американских тауншипов показывает, что в современном мире собрания граждан не привлекают интереса граждан, вместо них используют выборы и референдумы. Тем не менее прямая демократия используется для принятия решений и в такой бережно относящейся к традициям стране, как Швейцария (общие собрания граждан проводятся примерно в 80% коммун).
Обычной моделью организации местной власти можно считать ту, при которой проходят прямые выборы представительного собрания и главы исполнительно-распорядительного органа. Также реализация местных интересов возможна через принятие гражданами решений на местном референдуме, в форме плебисцитарной демократии.
Тем не менее "стихийное" формирование органов местного самоуправления в мире вызвало просто огромные различия в способах организации местной власти. Практика показывает, что даже прямые всенародные выборы не являются обязательной характеристикой местной власти: широко используются механизмы назначения, делегирования, кооптации, найма управляющих.
Особенно большие различия связаны с исполнительно-распорядительным органом. Местная власть, в отличие от государственной, не всегда четко дифференцирована по ветвям. Если вспомнить Европейскую хартию местного самоуправления, то там акцент сделан на наличии представительного собрания (т.е. ассамблеи) как на обязательном органе местного самоуправления. По поводу исполнительного органа там сказано лишь то, что он "может быть подотчетен" такому собранию. Из этого следует, что исполнительный орган не является обязательным, или что он может входить в вертикаль государственной исполнительной власти (континентальная модель). Там, где исполнительно-распорядительный орган существует, он может формироваться разными способами.
Организация местной власти обычно включает:
представительный орган местного самоуправления, который можно называть местной ассамблеей, или муниципальным советом, у него есть свой председатель, которого также принято называть спикером (в некоторых случаях — мэром);
исполнительно-распорядительный орган местного самоуправлении (его главу обычно можно называть мэром, за исключением случаев, когда главой местного самоуправления официально является спикер ассамблеи, и тогда его принято называть мэром).
Также на практике существует ряд особых способов формирования местной власти.
Более архаичный вариант, близкий нормам прямой демократии, — это совет комиссионеров, или комиссионная модель (характеризует небольшое число американских городов). В этом случае представительный орган и профессиональный управленческий аппарат не отделены друг от друга. Население выбирает весь корпус комиссионеров (обычно 3—7 человек), которые в итоге становятся главами местных департаментов. В рамках этой модели существуют различные варианты определения конкретных должностных лиц. Комиссионеры, избравшись в совет, могут выбрать главу муниципалитета и разделить полномочия. Либо кандидаты в комиссионеры сразу баллотируются на конкретный пост главы департамента или направления, либо самого мэра. Есть вариант, при котором мэром становится комиссионер, набравший наибольшее число голосов. Популярность комиссионной модели в США упала в связи с чрезмерной сложностью.
В других случаях местная власть в соответствии со старой традицией сливается с судебной властью. В ряде американских графств совет состоит из судьи графства и мировых судей, в других — судья по должности возглавляет выборный совет.
Действует принцип делегирования представителей низовых органов власти в органы власти более крупных территорий. В части американских графств совет формируется из контролеров (наблюдателей), представляющих более мелкие территориальные структуры — муниципалитеты и тауншипы. Такая система встречается в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин.
Принцип кооптации означает включение в состав муниципальных органов тех или иных представителей по решению органов государственной власти или их вхождение по должности. В Великобритании широко используется институт оллерменов — кооптируемых членов советов графств и городов (которые могут составлять до трети в местных советах). Для этой страны характерно и вхождение в представительные органы чиновников по принципу "ex officio" (возможная аналогия в США — судья, возглавляющий совет графства). В городе Вашингтоне по закону 1967 г. все девять членов муниципального совета, комиссионер округа и его помощник назначались президентом страны.
Другая проблема связана с отношениями между представительным и исполнительно-распорядительным органами в тех муниципальных структурах (а их все-таки большинство), где так или иначе происходит разделение властей. Исторически наиболее характерным является доминирование представительного органа (система "сильный совет — слабый мэр"). Однако главная тенденция XX в. связана с персонификацией и профессионализацией (или, если угодно, бюрократизацией) муниципальной власти, что привело к усилению исполнительно-распорядительного органа. Система "сильный совет — слабый мэр" оказалась более характерной для малых городов США.
В крупных городах сложилась противоположная ситуация — "сильный мэр — слабый совет"43 (подавляющее большинство городов с населением свыше 500 тыс. жителей). При этом "сильный мэр" обычно выбирается населением. Есть своя логика в том, что персонифицированное управление оказалось востребованным прежде всего в больших городах, где сильнее разрыв между населением и правящей элитой. Для решения проблемы такого разрыва хорошо подходят прямые выборы мэра.
Кроме того, распространение получил найм управляющих (сити-менеджеров) местными советами. Это — еще и способ повышения профессионализма местной власти, когда представительный орган нанимает менеджера для управления муниципальным хозяйством. Причем такую форму организации местной власти следует понимать как способ не столько разделения властей с созданием автономного исполнительно-распорядительного органа, сколько повышения управленческого профессионализма при возможном сохранении "сильного совета", который и принимает решение о кандидатуре управляющего (система "совет — управляющий"). В таких системах мэр обычно является главой представительного органа, а не исполнительно-распорядительного. Например, в Германии возможен управляющий при наличии бургомистра.
Следует учитывать, что в соответствии с дуалистическими принципами организации власти на территории на уровне местного самоуправления одновременно с выборными органами власти могут присутствовать агенты центральной администрации. Это особенно характерно для континентальной модели самоуправления (Франция и др.).
* Ключевым критерием "силы" мэра является его независимость от совета в части проведения кадровой политики и др. Иными словами, для системы "сильный мэр — слабый совет" характерно более глубокое разделение ветвей власти.
Также для примера рассмотрим модель организации местной власти в федеративном государстве в соответствии с дуалистическим принципом. В Индии штаты делятся на области, в которых назначаются комиссары. В округах, на которые поделены области, назначаются коллекторы. На самом низком управленческом уровне действуют комиссары муниципальных корпораций. Все эти должностные лица назначаются губернаторами штатов (которых, напомним, назначает президент страны) по совету с правительством штата. Собственно местное самоуправление представлено муниципальными советами, муниципальными корпорациями, панчаята-ми (органами сельского самоуправления).
Следует заметить, что в условиях политически нестабильного государства, каковым является Индия, местное самоуправление функционирует с большими ограничениями. Фактическая асимметрия на локальном уровне может быть вызвана слабой востребованностью формально созданных органов местного самоуправления. Так, отмечается, что в середине 1980-х гг. не функционировали 61% муниципальных корпораций и 85% муниципальных советов. Во всех этих случаях функции местного самоуправления выполняли государственные чиновники. Выборы в пан-чаяты в некоторых случаях проводились раз в 10—20 лет. В крупнейшем индийском штате Уттар-Прадеш местные выборы не проводились с середины 1970-х гг. до 1989 г. [Черкасов, 1998, с. 57].
Подводя итог, определим основные параметры, с помощью которых можно сравнивать организацию местной власти в различных странах44:
наличие или отсутствие агентов центральной администрации в системе местной власти (это определяет отличие континентальной модели местного самоуправления от англосаксонской);
количество уровней местной власти и отношения между этими уровнями (одноуровневая или многоуровневая модель);
наличие или отсутствие единого стандарта организации местной власти в стране (асимметричная или симметричная модель местной власти). Стандарты могут относиться к способам формирования местной власти, к наличию местных органов власти с разным статусом и др.;
наличие или отсутствие специализированных территориальных субъектов местного самоуправления в дополнение к основным (пример школьных округов в США);
наличие или отсутствие прямых выборов органов местного самоуправления;
способ формирования исполнительной власти: модель мэра, избранного населением, модель мэра, избранного представительным органом местного самоуправления, модель наемного управляющего;
44 Эти же параметры, кстати, могут использоваться при сравнении систем региональной власти.
соотношение полномочий между исполнительным и представительным органами местного самоуправления: модель"сильного мэра" и модель "слабого мэра";
наличие или отсутствие разделения властей на местном уровне (случай "не-расчлененной" местной власти — комиссионная модель);
использование или отсутствие форм прямой демократии (собрания, сходы граждан).