5.2.5 Система федеральных округов

Новацией в российской политико-административной структуре в мае 2000 г. стало создание семи федеральных округов (табл. 4). Это решение было одним из первых, принятых В. Путиным в области региональной политики.

Федеральные округа представляют собой промежуточный управленческий уровень, созданный для удобства централизованного управления и контроля [Алаев, 2000; Кистанов, 2000; Туровский, 2003; Перспективы российского федерализма..., 2002]. Федеральные округа не меняют, а дополняют российское АТД. Как неодно­кратно подчеркивалось в выступлениях руководителей страны, федеральные округа не являются новыми субъектами федерации и новым АТД: основным региональ­ным уровнем остается уровень субъектов федерации. Важно отметить, что феде­ральные округа не предусмотрены российской конституцией и созданы указом президента в рамках его полномочий.

Федеральные округа представляют собой крупные политико-администра­тивные структуры, посредством которых центр осуществляет контроль за ситуацией во многочисленных субъектах федерации. Их создание стало реализацией многих прежних идей об упрощении территориального формата работы центра с региона­ми и размещения на новом "укрупненном" управленческом уровне политических структур, полностью подконтрольных центру.

Например, еще весной 1997 г. в интервью президентского советника Л. Смир-нягина говорилось о готовящемся создании 24 федеральных округов. На новом управленческом уровне предполагалось разместить федеральные структуры и пре­жде всего институт полномочных представителей президента. Однако указ Б. Ель­цина от 9 июля 1997 г., усилив институт полпредов, не изменил территориальный формат их работы, связанный с отдельными субъектами федерации, а не их воз­можными объединениями. Хотя прецеденты назначения одного полпреда сразу для нескольких субъектов федерации имелись: в конце 1996 г. бывший ставропольский губернатор П. Марченко был назначен полномочным представителем президента по Ставропольскому краю и четырем республикам — Адыгее, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии и Дагестану.

Идеи создания промежуточного управленческого уровня для упрощения ра­боты центра с 89 регионами высказывались многими политическими деятелями. В 1998 г. мэр Москвы Ю. Лужков предлагал создать для этой цели 12 территори­альных конгломератов. В начале 2000 г. было несколько инициатив подобного рода. Свердловский губернатор Э. Россель выступил за назначение центром генерал-гу­бернаторов, выполняющих контрольные функции сразу для нескольких регионов (очевидная аллюзия с ситуацией XIX в.). В открытом письме председателя правле­ния Конгресса муниципальных образований того периода, мэра Краснодара В. Са-мойленко предлагалось создать 10—12 экономических районов, управляемых из центра (это уже напоминает советскую сетку экономических районов, в которых, однако, не было общерайонных управленческих структур).

В конечном итоге президент В. Путин ввел своим указом семь федеральных округов. Этими округами стали: Северо-Западный (центр — Санкт-Петербург), Цен­тральный (Москва), Северо-Кавказский (вскоре переименован в Южный, Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибир­ский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Главным органом власти на уровне федеральных округов стали полномочные представители президента.

Новая политико-административная структура федеральных округов отлича­ется предельно укрупненным форматом, как бы контрастируя с дробной региональ­ной сеткой. Эффективность федерального контроля в рамках столь крупных обра­зований также является дискуссионным вопросом. Например, мэр Москвы Ю. Луж­ков в своей вышедшей в 2002 г. книге "Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Фе­дерации" предлагал создать 12—15 федеральных округов (в частности — выделить Центральный столичный округ в составе Москвы и Московской области). В том же 2002 г. президент Бурятии Л. Потапов высказывался за более дробное деление страны на федеральные округа с учетом экономической специфики (фактически

речь шла о разделе самого крупного — Сибирского округа на западную и восточ­ную части²⁹).

Предметом споров стали и границы некоторых федеральных округов. Ясно, что при столь крупном формате трудно обеспечить полное соответствие границ округов структурам региональной идентичности, да и такая задача прямо не стави­лась³⁰. Поэтому, например, Северо-Кавказский округ уже через месяц после пре­зидентского указа был переименован в Южный: принадлежность к Северному Кавказу не характерна для двух регионов Нижней Волги — Волгоградской и Астра­ханской областей, включенных в этот округ. Власти Башкирии выражали недо­вольство включением республики в Приволжский, а не Уральский округ . Ана­логичные настроения бытовали в Пермской области, Удмуртии и Оренбургской области, которые в советский период входили в Уральский экономический район. Спорным моментом стало включение Тюменской области с ее западно-сибирской идентичностью в состав Уральского округа.

Споры вызвало и размещение некоторых окружных столиц. Приволжский округ отличается большим эксцентриситетом, поскольку его столицей стал рас­положенный на окраине Нижний Новгород (этот статус не получила конкурирую­щая с ним Самара).

В целом введение федеральных округов стало частью политики федерально­го центра по укреплению институтов централизованного контроля. Само их созда­ние вызвало недовольство многих региональных элит и бурные дискуссии об их эффективности. Некоторые политики как в регионах, так и в центре выступали за их упразднение³². Позиция новгородского губернатора М. Прусака, высказанная в 2001 г., состояла в том, что полпреды нужны не во всех округах, а только в тех, где политическая ситуация отличается нестабильностью (такая точка зрения напо­минает о дореволюционных генерал-губернаторствах, которые покрывали не всю территорию страны).

В то же время возникла идея по созданию федеральных округов на базе от­дельно взятых субъектов федерации. Эта идея противоречит самой концепции фе-

²⁹ Можно вспомнить, как и 1930 г. Сибирский край был разделен на Западно-Си­бирский и Восточно-Сибирский. В советский период отдельно выделялись Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы.

¹⁰ На самом деле границы федеральных округов практически совпали с границами военных округов.

³¹ В советское время Башкирию включали то в Поволжский, то в Уральский эконо­ мические районы. При этом географически она, конечно, ближе к Уралу, и значительная часть ее территории находится в горах Южного Урала.

³² С этим в мае 2003 г. выступил даже спикер Госдумы Г. Селезнев. Из региональных лидеров систему федеральных округов больше других публично критиковали президент Башкирии М. Рахимов, губернатор Свердловской области Э. Россель, новгородский губер­ натор М. Прусак.

деральных округов, которые объединяют несколько субъектов федерации. Но она соответствует потребностям в более жестком контроле за отдельными регионами. Особенно часто такая идея высказывалась в отношении Калининградской области (например, спецпредставителем президента по Калининградской области Д. Рого­зиным).

Федеральные округа являются типичным примером ведомственной сетки, созданной для того, чтобы обеспечить более эффективное функционирование ин­ститута президента. Аналогичные сетки могут создаваться в рамках других инсти­тутов власти. Сеткой федеральных округов пользуются, например, Генеральная прокуратура (отделы Генеральной прокуратуры в федеральных округах), Мини­стерство внутренних дел (главные управления МВД в федеральных округах). В то же время в системах Министерства обороны и арбитражных судов используются свои ведомственные сетки, объединяющие субъекты федерации.

Территория России делится на шесть военных округов Министерства обо­роны и один особый район (табл. 6). Границы этих округов в основном совпада­ют с границами созданных позднее федеральных округов. Московский военный округ соответствует Центральному федеральному округу, Северо-Кавказский во­енный округ — Южному федеральному округу. Полностью совпадают границы и названия двух военных и федеральных округов — Сибирского и Дальневосточно­го. В то же время Приволжско-Уральский военный округ включает в себя террито­рии Приволжского и Уральского федеральных округов (объединение двух соответ­ствующих военных округов в последний раз осуществлено в 2001 г.). Отдельно существует Калининградский особый район (регион Северо-Западного федераль­ного округа). Остальная часть Северо-Западного федерального округа представ­ляет собой Ленинградский военный округ. Особенностью Сибирского федераль­ного округа является расположение его штаба в Чите³³. Штаб Приволжско-Ураль-ского военного округа находится в Екатеринбурге.

Система укрупненных судебных округов создана в России для арбитражных судов (для судов общей юрисдикции существуют только проекты их создания). Территория России поделена на 10 таких округов (табл. 5) — Северо-Западный (суд расположен в Санкт-Петербурге), Московский (Москва), Центральный (Брянск), Волго-Вятский (Нижний Новгород), Поволжский (Казань), Северо-Кавказский (Краснодар), Уральский (Екатеринбург), Западно-Сибирский (Тюмень), Восточно-Сибирский (Иркутск) и Дальневосточный (Хабаровск). Границы судебных окру­гов серьезно отличаются от границ федеральных округов, сами суды тоже далеко не всегда располагаются в центрах федеральных округов. Обычно судебные округа

⁵³ Сибирский военный округ в его нынешних границах возник в 1998 г. в результате объединения Сибирского и Забайкальского (с центром в Чите) военных округов.

с "необычными" границами создаются для того, чтобы снизить зависимость су­дебных решений от позиции властей того или иного региона.