- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
8.4.5 Уральский федеральный округ
В состав Уральского федерального округа входят четыре области — Курганская, Свердловская, Тюменская и Челябинская, а также Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО.
Наиболее устойчивые политические режимы сформировались в автономных округах. Прежде всего, выделяется Ханты-Мансийский АО, где губернатор А. Филипенко занял эту должность в 1991 г. и дважды одерживал победу на практически безальтернативных выборах (ранее возглавлял окружной исполком, входя в первый эшелон партийно-советской номенклатуры округа). В Ямало-Ненецком АО Ю. Неелов был назначен губернатором в 1994 г. и также сумел стабилизировать политическую ситуацию, уверенно переизбравшись два раза39. В 2005 г. А. Филипенко и Ю. Неелова назначил на их должности президент России.
Наименее стабильной политическая ситуация выглядит в Курганской области — самом слаборазвитом регионе Уральского федерального округа. Еще до выборов 1996 г. в области поменялся губернатор: место бывшего председателя облисполкома В. Герасимова занял его первый заместитель А. Соболев. Однако А. Соболев не создал сильную правящую группу и на выборах 1996 г. даже не прошел во второй тур. Новым губернатором был избран бывший председатель областного совета О. Богомолов, поддержанный левой оппозицией. В 2000 и 2004 гг. О. Богомолову удавалось переизбраться на второй и третий сроки соответственно, но каждый раз выборы проходили в условиях высокой конкуренции.
Стабильность в остальных регионах Уральского федерального округа оценивается как средняя. В Свердловской области политический режим ассоциируется с именем губернатора Э. Росселя, бывшего председателя облисполкома и выходца из местных строителей. В 1991 г. Б. Ельцин назначил его губернатором, но уже в 1993 г. отстранил от должности за излишнюю самостоятельность, проявленную при соз-
м Ранее губернатором янлялси ненец Л. Баяндин, до 1991 г. руководивший окрис-полкомом. Ю. Неелов представлял новую, "комсомольскую" группу: он возглавлял окруж-ком ВЛКСМ, потом — Тюменский обком комсомола.
дании Уральской республики. Однако в 1995 г. Э. Россель вернулся к власти через выборы, обыграв губернатора А. Страхова. С тех пор он еще два раза избирался губернатором, а в 2005 г. был назначен на губернаторский пост президентом России. С одной стороны, это позволяет говорить о политической стабильности. Но, с другой стороны, Э. Росселю никогда не удавалось выиграть выборы в первом туре.
В другом промышленно развитом регионе — Челябинской области политическая ситуация в начале 1990-х гг. также отличалась нестабильностью. Позиции губернатора В. Соловьева оценивались как довольно слабые. В 1993 г. его противники во главе с председателем областного совета П. Суминым организовали губернаторские выборы, на которых П. Сумин одержал победу. Однако эти выборы не были признаны федеральным центром, и В. Соловьев остался губернатором. П. Сумин пришел к власти при поддержке оппозиции в 1996 г., после чего его группа получила статус правящей, и началась относительная стабилизация. В 2000 г. П. Сумин выиграл очередные выборы, а в 2005 г. был назначен на свой пост президентом России.
Тюменская область также относится к числу среднестабильных регионов. Первая смена власти произошла здесь в 1993 г., когда губернатор Ю. Шафраник, выходец из "нефтяной" элиты, бывший председатель областного совета, возглавил министерство топлива и энергетики. В 1993—2000 гг. руководителем области являлся бывший первый заместитель Ю. Шафраника Л. Рокецкий, ранее — председатель облисполкома. Подобно Ю. Шафранику, Л. Рокецкий сделал карьеру на Севере, в Ханты-Мансийском АО, после чего занял статусную должность в Тюмени.
Отсутствие консолидации в элите Тюменской области на том этапе объяснялось противоречиями между Севером и Югом. Реальная консолидация вокруг губернатора происходила только на Юге. Из-за этого в 2001 г. Л. Рокецкий проиграл выборы бывшему председателю окружной думы Ханты-Мансийского АО С. Собянину, поддержанному Севером40. После прихода к власти С. Собянина в Тюмени началось формирование новой правящей группы, несмотря на происхождение нового губернатора, тоже дистанцированной от элиты Севера. В 2005 г. С. Собянина назначил на должность губернатора президент страны. В конце 2005 г. С. Со-бянин перешел в Москву на должность главы администрации президента России. На его место был назначен мэр Тюмени В. Якушев, ранее работавший заместителем С. Собянина в областной администрации.
В условиях крупных экономически развитых регионов экономические факторы не могут не оказывать главного влияния на дифференциацию элиты. Однако практически нигде не произошло распада элиты на самостоятельные "экономические" группы. Это объясняется политикой губернаторов и особенностями политических режимов. Так, Ханты-Мансийский АО отличается значительным полицент-
40 На момент выборов С. Собянин являлся первым заместителем полпреда президента в Уральском федеральном округе.
ризмом, напоминая с этой точки зрения Московскую область. Все "экономические" группы влияния, связанные с крупнейшими нефтяными компаниями России, локализованы, их влияние велико в определенных городах (нередко они контролируют городскую власть). На окружном уровне политический режим предполагает выстраивание "равноудаленных" отношений с этими группами и учет их интересов. Попытка любой группы захватить власть натолкнется на консолидацию всех прочих групп. Поэтому гибкая политика А. Филипенко, не связанного напрямую ни с одной нефтяной компанией, устраивает "экономические" группы. В результате политический режим в округе стал безальтернативным, несмотря, а, может быть, благодаря тому, что в округе представлены ведущие российские корпорации.
В меньшей степени это справедливо для Ямало-Ненецкого АО, особенность которого состоит в доминировании Газпрома. С точки зрения взаимодействия с различными компаниями правящую группу в Ямало-Ненецком АО также можно признать успешной.
Для Свердловской области также характерно наличие множества бизнес-групп, причем разного экономического профиля. Но в политике они предпочитали играть роль автономных субгрупп в составе правящей группы. Отмечалось формирование самостоятельной группы во главе с тогдашним генеральным директором одного из ведущих предприятий области — Нижне-Тагильского металлургического комбината С. Носовым. Однако С. Носов в конечном итоге отказался от выдвижения на губернаторский пост. Хотя теоретическая возможность превращения тех или иных бизнес-групп в оппозиционные группы влияния, активно действующие в политической сфере, в регионе существует. Например, в 1999 г. в выборах участвовал представитель такой бизнес-группы А Вихарев, который занял третье место. В Челябинской области противоречия между властью и некоторыми бизнес-группами оказались сильнее. Этим объясняется выдвижение крупного бизнесмена В. Гартунга на губернаторских выборах 2000 г. (затем он некоторое время успешно руководил Российской партией пенсионеров), а также формирование активной оппозиционной группы вокруг депутата Госдумы и предпринимателя М. Юревича.
Интересно, что экономические факторы привели к расслоению элиты как раз в самом бедном регионе — Курганской области. Очевидно, что "политизация" экономических групп объяснялась слабостью губернаторского режима, как прежнего, так и последующего. Поэтому на выборах 1996 г. второе место после О. Богомолова занял представитель директорского корпуса В. Колташов, а на выборах 2000 г. — другой заметный директор Н. Багрецов.
Географические факторы играют огромную роль в процессах дифференциации элит в регионах Уральского округа. Практически все регионы отличаются значительным полицентризмом. Крайние формы он принимает в Ханты-Мансийском АО, где сложилось множество очень крупных, но при всем при том локализованных групп, связанных с городскими властями и (или) нефтяными компаниями. В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО не просто распространен, но практически доминирует феномен "муниципальных автономий", поскольку в небольших окружных центрах сосредоточен только ресурс политического влияния окружного уровня. Обособленное положение в Челябинской области занимает Магнитогорск, где расположено самое крупное предприятие региона — Магнитогорский металлургический комбинат. Свои группы влияния сложились вокруг городских властей в Кургане (А. Ельчанинов), Тюмени (С. Киричук — мэр до 2005 г.), Челябинске (В. Тарасов, затем крупный местный бизнесмен М. Юревич).
В то же время попытки локальных групп влияния играть роль оппозиции встречаются достаточно редко: полицентризм настолько велик, что не позволяет локальным группам претендовать на власть в масштабах всего региона. Наиболее важным примером является формирование в Екатеринбурге оппозиционной Э. Росселю группы мэра А. Чернецкого. Однако выборы 1999 г. показали ограниченность возможностей таких групп в условиях крупных и полицентрических регионов: А. Чер-нецкий занял третье место.
В условиях консолидации или, как минимум, коалиционного характера правящих групп интересным феноменом стало появление несистемных групп во главе с лидерами популистского толка. Эти группы и пытались взять на себя роль оппозиции — в отсутствие сильных и популярных организаций КПРФ (политическая культура промышленного Урала оказалась неблагоприятной для КПРФ). В Свердловской области такая группа сложилась на основе левопопулистского движения "Май". Основатели этого движения и стали главными соперниками Э. Росселя на выборах 1999 и 2003 гг. (сначала А. Бурков, затем — А Баков, к тому времени примкнувший к Партии возрождения России). Подобные тенденции отмечались и в Тюменской области, где на выборах 1996 г. главным соперником Л. Рокецкого стал бизнесмен С. Атрошенко, на протяжении нескольких лет возглавлявший Партию пенсионеров.