6.6.4 Адресная федеральная помощь

Наряду с единым перераспределительным механизмом экономические отношения между центром и регионами определяет адресная финансовая помощь, т.е. селек­тивная поддержка. Она также создает сложный контекст политических отношений, поскольку, с одной стороны, расширяет региональные возможности и стабилизи­рует ситуацию в отсталых регионах, а с другой — ведет к финансово-политической зависимости.

Финансовые отношения между центром и регионами в постсоветской Рос­сии носили сильно индивидуализированный характер. В 1990-е гг. неоднократно

принимались адресные решения о поддержке тех или иных регионов, что час­то объяснялось политической целесообразностью и лоббистской активностью. В 1991—1995 гг. этот процесс имел в значительной степени стихийный характер. В 1996 г. начинается его упорядочение, когда основным направлением индиви­дуализированной финансовой поддержки становятся федеральные целевые про­граммы (ФЦП), принимаемые правительством и финансируемые из федерально­го бюджета.

Основными параметрами федеральных целевых программ обычно являлись название региона (это могла быть группа регионов), экономическая цель (которая могла быть и общей — социально-экономическое развитие определенного региона) и срок действия. В 1996—1998 гг. ФЦП стали важнейшей дополнительной формой перераспределения средств в пользу регионов.

В начале XXI в. адресный региональный характер имели лишь несколько ФЦП. Основные средства (три четверти и более от всех средств на ФЦП адресного регионального характера) были предназначены — в соответствии с законами о фе­деральном бюджете — для трех республик:

• "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 го­да" (в 2006 г. на реализацию этой программы выделено 6,4 млрд. руб.);

• "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 го­да" (8,7 млрд. руб. в 2006 г.);

• "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)".

С помощью ФЦП был существенно изменен контекст отношений между центром и республиками, в наибольшей степени претендовавшими на суверенитет. Ранее эти республики имели практически полную финансово-бюджетную автоно­мию (Татарстан и Башкирия практически ничего не платили в федеральный центр, а Чечня вообще существовала за рамками единого правового пространства). В пе­риод централизации республики были вынуждены отказаться от особых финансо­во-бюджетных отношений с центром, но взамен получили крупную компенсацию в виде адресных ФЦП. Это позволило республикам сохранить финансово-эконо­мическую стабильность почти на прежнем уровне, но при этом парадоксальным образом превратило два экономически развитых региона в крупнейших получателей федеральной финансовой помощи (ранее нечто подобное произошло с Якутией, ко­торая получает большую помощь в виде трансфертов).

Другие ФЦП регионального развития имеют гораздо меньшее финансирова­ние, но заслуживают упоминания, поскольку их наличие позволяет говорить о рас­становке федеральным центром определенных региональных приоритетов:

• ФЦП "Юг России";

• ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забай­калья на 1996—2005 и до 2010 года";

• ФЦП развития Калининградской области на период до 2010 г.;

• ФЦП "Социально-экономическое развитие Курильских островов Саха­линской области (1994—2005 годы)".

Таким образом, главными объектами адресной финансовой поддержки в России являются отдельные субъекты федерации (Татарстан, Башкирия, Чечня, Калининградская область), два крупных региональных объединения, имеющих особое геополитическое значение (Юг и Дальний Восток), и часть субъекта феде­рации с уникальными геополитическими проблемами (Курильские острова)²⁶.

В российской практике экономической региональной политики активно использовались и другие формы адресной поддержки регионов.

• Индивидуальные финансово-бюджетные отношения с центром (выгод­ные регионам), зафиксированные в договорах о разграничении полномочий и межправительственных соглашениях. За счет таких соглашений на протяжении нескольких лет в начале и середине 1990-х гг. выделялись четыре "привилегиро­ванных" региона — Татарстан, Башкирия, Якутия и Карелия, которые практически все средства оставляли на своей территории. Но постепенно эта практика была прекращена в связи с использованием принципа общефедеральных стандартов в межбюджетных отношениях и минимизацией индивидуальных отношений.

• Индивидуальные целевые статьи в федеральном бюджете для регионов и городов. Финансовая помощь территориям выделялась отдельной строкой в феде­ральном бюджете. По этому принципу, например, велось финансирование Чечни. В 2000 г. помощь получил Дагестан в связи с вооруженным конфликтом. В 2006 г. финансовая помощь в размере 2 млрд. руб. была предоставлена Красноярскому краю в процессе его объединения с дотационными автономными округами. На уровне муниципальных образований на протяжении многих лет отдельной стро­кой в бюджете финансировался город Сочи — курорт федерального значения. Из федерального бюджета распределяется финансовая помощь закрытым администра­тивно-территориальным образованиям (ЗАТО); в 2006 г. объем дотаций ЗАТО со­ставил 8,6 млрд. руб.

• Финансовые компенсации регионам, находящимся в особом положении. Примером стала компенсация тарифов на электроэнергию для регионов Дальнего Востока и Архангельской области. Еще один пример — государственная поддержка "северного завоза".

• Субвенции Москве за исполнение столичных функций (впоследствии от­мененные).

• Субвенции и дотации на содержание автомобильных дорог.

²⁶ Кроме того, как уже ясно из вышеизложенного, действует ФЦП без конкретной ре­гиональной привязки, имеющая общий стабилизационный характер: "Сокращение разли­чий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)".