3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления

Организация местного самоуправления и, в частности, такой ключевой вопрос, как определение границ его субъектов считается в демократическом государстве вопро­сом, который решает само население в соответствии с предусмотренными законом процедурами. Полезно использовать понятие "инкорпорация", которое применяется в США, когда речь идет о создании субъектов местного самоуправления. Терри­тории, выступающие в роли таких субъектов, формируются снизу, в процессе ин­корпорации, т.е. добровольного объединения локальных сообществ в муниципальную корпорацию. Ограничивающим критерием обычно является численность жителей. В США жители поселений голосуют за инкорпорацию и подают соответствующую петицию, вслед за чем следует создание инкорпорированного субъекта местного самоуправления.

Как результат, во многих странах возникает дифференцированная (асиммет­ричная, нерегулярная) система местного самоуправления, когда число уровней мест­ного самоуправления, названия и полномочия его органов, способы их формиро­вания могут сильно различаться. Не случайно исторически сложившиеся, причем именно за счет "корневой" (grassroots) гражданской инициативы, системы местного самоуправления считают самыми запутанными и архаичными (типичный пример США). В этих системах налицо управленческая асимметрия (различные управлен­ческие модели), отсутствие регулярности и конгруэнтности, огромные различия в численности жителей между местными общинами и пр.

Уточним, как определяются границы тех территорий, где действует местное самоуправление.

Идеально-типический территориальный субъект местного самоуправления ха­рактеризуется географической компактностью и социокультурной гомогенностью. В этой связи иногда говорят об искусственности и естественности муниципалите­тов (в таком ключе вопрос часто рассматривается во французской практике). Рас­пространены ссылки на традиционные, исторические границы местных сообществ. В реальности важна географическая компактность, позволяющая говорить о нали­чии сложившегося локального сообщества с развитыми горизонтальными, сосед­скими связями. Однако чисто внешняя, "картографическая" компактность не всегда означает территориальное единство, если, например, поселение разделено этно­культурными барьерами, подвержено процессам геттоизации (т.е. формирования замкнутых общин). Тогда "естественными" окажутся небольшие фрагменты каза­лось бы компактного поселения, поскольку реальные системы локальных горизон­тальных связей существуют не в рамках поселения в целом, а рамках населяющих его отдельных, обособленных друг от друга групп.

Государство обычно стремится управлять процессом формирования локали-тетов. Возникшие естественным образом структуры местного самоуправления рассматриваются многими исследователями как не отвечающие современным по­требностям эффективного управления. Государство, заинтересованное в поддер­жании центростремительных тенденций и эффективной организации всей пуб­личной власти, нуждается в создании регулярного административно-территори­ального деления на всех уровнях, включая низовые.

Формирование же структур местного самоуправления снизу приводит к за­путанным ситуациям.

• Уровень развития местного самоуправления отличается от места к месту. Об асимметрии в организации местной власти ярко свидетельствует американский пример: в США все территории можно поделить на инкорпорированные и неин­корпорированные. На периферии американских штатов часто встречаются неинкор­порированные территории, где отсутствуют полноценные органы местного само->правления. В одних случаях вопросами местного значения на этих территориях ведают графства, т.е. на неинкорпорированной территории существует только один ..ровень местной власти. В других случаях создаются квазикорпорации, которые на­зываются тауншипами и не обладают полномочиями полноценных субъектов мест­ного самоуправления. Исторически в квазикорпорациях использовались формы прямой демократии для хоть как-то организованного решения местных вопросов. Географически тауншипы соседствуют с муниципальными корпорациями (обычно на том же территориальном уровне внутри графств), но не обладают всеми их правами.

• На разных территориях отмечается разное число уровней местного само­управления. В США графства, на которые обычно делятся штаты на первом субре­гиональном уровне, отсутствуют на Аляске, в Коннектикуте и Род-Айленде.

• Возможны нарушения иерархии уровней местного самоуправления. В не­которых случаях крупные муниципалитеты сейчас настолько велики, что включают в свой состав графства, а не наоборот. В других случаях мелкие муниципалитеты, наоборот, являются частями более крупных единиц — тауншипов, не являющихся полноценными муниципальными корпорациями.

Таким образом, территориальная структура муниципального управления в США не является стройной и регулярной системой административно-территори­ального деления. В ее составе насчитывалось свыше 80 тыс. территориальных субъ­ектов местного самоуправления.

Причем наряду с более или менее стройной системой локалитетов, к которым привязаны структуры местной власти, могут возникать специализированные структу­ры местной власти, выделяемые по отраслевому, а не территориальному принципу. Наилучший пример — школьные и специальные округа в США, каждый из кото­рых может объединять множество муниципалитетов.

Государственная власть в более или менее жесткой форме пытается регули­ровать процесс формирования субъектов местного самоуправления. В США она принимает, например, окончательные решения об инкорпорации, инициированные локальными сообществами.

На территории крупных государств распространено многоуровневое самоуправ­ление с неизбежной иерархией его субъектов, определяемой различиями в статусе и объеме компетенции. Например, в Великобритании есть города-графства и неграф­ские города, входящие в состав графств. Причем в Шотландии среди последних еще выделяются большие и малые бурги с разной компетенцией.

Привязка местного самоуправления только к самому низовому уровню пред­ставляется неверной, да и не используется на практике. Действительно, есть такая

тенденция, основанная на общественной теории местного самоуправления. Акцент в ней делается на поселении, т.е. небольшом локалитете, как на первичной и обя­зательной ячейке местного самоуправления: неотъемлемое право общины на само­управление трансформируется в аналогичное неотъемлемое право каждого поселе­ния. Но на практике возникают две проблемы.

• Местное самоуправление реализуется не только на сугубо локальном уров­не отдельных поселений. Эта особенность определяется наличием общественного интереса к самоуправлению на более высоких территориальных уровнях.

• Местное самоуправление не всегда есть в каждом поселении. Это связано со способностью локального сообщества реализовать свое право на самоуправление (наличие достаточного объема интересов и ресурсов): акцент может быть перенесен на более высокий территориальный уровень. Характерной тенденцией в Англии ста­ло сокращение числа муниципальных единиц самого низкого уровня — приходов. В США центр в большей степени поддерживал крупные муниципалитеты, способ­ствовал созданию крупных метрополитеновских специальных округов. Кроме того, в США отмечается усиление первого субрегионального уровня — графств.

Вообще на формирование территориальной структуры местного самоуправ­ления сильно влияет классическая географическая проблема "центр — перифе­рия". Центры, т.е. крупные города, обычно обладают более существенной ресурс­ной базой в сочетании с необходимой компактностью. Это позволяет им реально претендовать на статус автономных образований, который они обычно и получают. Периферия же представляет собой совокупность разбросанных мелких поселений, каждое из которых обладает небольшими ресурсами и населением. Центры, таким образом, по числу жителей и экономическим ресурсам оказываются равновелики­ми достаточно обширным территориям. Это способствует объединению мелких периферийных поселений и создает своеобразный паттерн территориальной струк­туры, когда на одном управленческом уровне оказываются "точки", т.е. центры и "площади", т.е. объединения мелких поселений. Например, в Великобритании существует примерно равное количество графств и городов-графств. В США неко­торые муниципалитеты, причем не всегда крупные⁴², тоже выделены из графств.

Развитое местное самоуправление на практике оказывается более характер­ным для крупных городов. Это легко объясняется высокой концентрацией населе­ния в городе, что влечет за собой формирование более развитой системы местных интересов. Опять-таки важен пример США с их различиями между муниципалите­тами и тауншипами. Муниципалитет (сити, бороу, таун, вилидж) представляет собой

⁴² Основная часть этого списка — это 33 "независимых города" в Вирджинии. Также сюда входят крупные города Балтимор (штат Мэриленд) и Сент-Луис (штат Миссури). Кроме того, в муниципальной статистике в списке городов-графств рассматривается округ Колумбия (реально представляющий собой город Вашингтон).

полноценную муниципальную корпорацию. Тауншипы распространены на пери­ферийных территориях некоторых штатов (в основном на северо-востоке и севере США) и рассматриваются на практике как квазикорпорации или неинкорпориро­ванные территории. У них меньше функций, притом в них более развиты традици­онные институты прямой демократии (теряющие, однако, свою популярность).

Отдельной проблемой является наличие иерархии в отношениях между уров­нями местного самоуправления, раз оно становится многослойным. Как правило, формальная политическая иерархия не предусматривается. Предполагается, что мел­кие общины могут создавать свои объединения, а крупные — внутренне дифферен­цироваться, плюс могут возникать "объединения по интересам" типа школьных округов. Все субъекты разноуровневого местного самоуправления имеют собствен­ную компетенцию. На практике, однако, возникает определенная политическая иерархия, связанная с недостаточной ресурсной обеспеченностью нижних этажей местного самоуправления и неизбежной слабостью и зависимостью их структур.