- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
6.4.7 Региональные интеграционные структуры
Обеспечение эффективного продвижения региональных интересов требует консолидации региональных элит. На федеральном уровне такая консолидация происходила в формате групп, действующих в органах исполнительной и законодательной власти. На собственно региональном уровне разворачивались процессы горизонтальной интеграции. Различные интегрированные структуры стремились выработать консолидированную позицию и представить ее от имени регионов в целом или региональных групп (ареалов) для привлечения внимания и изменения позиции федерального центра.
Главной формой горизонтальной интеграции регионов (региональных элит) являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Создание ассоциаций началось в 1990—1991 гг., т.е. еще во времена СССР, когда в условиях деструктивных процессов региональные элиты искали формы и способы объединения. Крупнейшая ассоциация "Сибирское соглашение" появилась в декабре 1990 г., в январе 1991 г. возникла Уральская ассоциация. Большинство ассоциаций было создано в 1991 г. Всего их восемь — "Сибирское соглашение", "Большая Волга", "Центральная Россия", "Северо-Запад", "Черноземье", Северо-Кавказская, Уральская и Дальневосточная. На этапе распада СССР эти ассоциации играли важную роль, обеспечивая взаимодействие региональных элит в отсутствие сильной центральной власти. Немаловажно, что при этом ассоциации не выступали с сепаратистскими лозунгами.
Новое укрепление ассоциаций уже как типично лоббистских структур происходит в 1995—1996 гг. Именно в это время региональные объединения предпринимают попытки сформулировать свои общие интересы. На уровне крупных составных частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические центры, лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассоциаций не произошла по объективным причинам. В условиях огромного и политически раздробленного российского пространства с несовпадающими региональными интересами ассоциации не смогли стать влиятельными лоббистскими структурами. Достаточно сказать, что соседние регионы с близкой экономической специализацией часто выступают конкурентами друг другу. Руководители крупных регионов в рамках одной ассоциации боролись друг с другом за лидерство, политическое влияние. В целом наиболее активными в отстаивании общерегиональных интересов оказались региональные ассоциации, объединяющие сильные и притом удаленные от Москвы регионы, — Урал и Сибирь.
Федеральный центр начал уделять особое внимание ассоциациям в 1998 г. Тогда в российской политике заявила о себе "восьмерка" — лидеры восьми межрегиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных представителей региональных союзов. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руководителей ассоциаций в президиум нового правительства Е. Примакова. Рост внимания к ассоциациям был обусловлен стремлением федерального центра изменить территориальный формат своей работы с регионами, сделать его "укрупненным". Практика индивидуальных и зачастую клиентельных отношений центра (а точнее отдельных федеральных групп) с регионами к тому времени стала восприниматься как неэффективная. Поэтому руководство российского правительства стало чаще посещать заседания межрегиональных ассоциаций, встречаться с их лидерами и т.п.
В развитие этой тенденции в декабре 1999 г. был принят рамочный федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Однако после создания федеральных округов лоббистская роль межрегиональных ассоциаций вновь понизилась. Процессы горизонтальной интеграции стали развиваться на территориальной основе федеральных округов и под патронажем полпредов (началось создание разнообразных координационных структур в федеральных округах при участии региональных элит, главной из которых в итоге стал окружной совет при полпреде). Губернаторы в ряде случаев проявили интерес именно к такой форме интеграции, понимая, что лоббизм через полпредов может оказаться более эффективным, чем в рамках ассоциаций. Хотя попытки восстановления активности ассоциаций (а также проявления на их заседаниях оппозиционности тем или иным решениям федерального центра в сфере региональной политики) продолжаются. Другое дело, что это оценивается уже не как форма регионального лоббизма, а способ "выпускания пара".
Наряду с межрегиональными ассоциациями роль лоббистских структур стремятся играть и ассоциации муниципальных властей. Например, в 1991 г. возник Союз российских городов. В октябре 1998 г. при поддержке федерального центра по указу президента была создана крупная структура с всероссийским охватом — Конгресс муниципальных образований, выступавшая от имени местных властей. Возник целый ряд ассоциаций, созданных по региональному признаку (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России) или по иным основаниям (Ассоциация малых и средних городов России). В то же время муниципальная реформа, запущенная в 2003 г. и вошедшая в активную фазу в 2006 г., предполагает создание новой общероссийской структуры, представляющей интересы муниципальных образований. В этой связи "частные" городские ассоциации могут утратить свое значение.
Феномен региональных партий не получил в России большого развития по причине крайне слабых перспектив для таких партий на федеральных выборах в условиях дробной региональной структуры. Попытки создания потенциально более мощных партий, претендующих на межрегиональный статус и объединение на уровне макрорегионов, не имели до сих пор поддержки в связи с отсутствием ресурсов и ярких лидеров (пример Сибирской партии, которую создавал бывший губернатор Новосибирской области И. Индинок).
Выступая на федеральных выборах, региональные политические движения всегда пытались войти в альянс с хоть какими-то, пусть слабыми партиями российского уровня. Примером такой региональной инициативы может служить блок "Преображение Отечества", созданный свердловским губернатором Э. Росселем на основе регионального движения "Преображение Урала" и в союзе с некоторыми мелкими российскими партиями. Результат оказался закономерным: блок набрал всего лишь 0,5% голосов (по Свердловской области — 12,1%).
Интересным примером стало объединение элит ряда крупных регионов в блоке "Отечество — вся Россия" на думских выборах 1999 г. Здесь, в отличие от "Преображения Отечества", речь шла уже о консолидированных усилиях руководителей Москвы, Татарстана, Башкирии и еще ряда небольших республик и иных регионов. В такой расширенной конфигурации блок региональных лидеров при участии крупного политика федерального уровня Е. Примакова сумел получить 13,3% голосов.
Можно обратить внимание на ряд инициатив федеральных политиков и групп влияния по созданию избирательных объединений и партий, декларирующих
защиту региональных интересов, развитие федерализма и т.п. Однако российский опыт показал, что такие партии имеют мало перспектив, поскольку мотивации голосования за них в стране ослаблены. Одним из примеров была Партия российского единства и согласия (ПРЕС), которая получила поддержку некоторых региональных элит и смогла завоевать 6,7% на выборах 1993 г. Но к 1995 г. влияние ее лидера С. Шахрая резко упало, и ПРЕС набрала только 0,4% голосов. На выборах 1995 г. выступал "Блок-89", позиционируясь в роли представителя интересов всех российских регионов, но такая постановка вопроса совершенно не заинтересовала избирателей (результат — 0,06%). Нельзя признать удачной и попытку создания Партии российских регионов (она стала блокообразующей партией "Родины" на выборах
2003 г., а потом в связи с изменением политической ситуации переименовала себя в "Родину").
Региональные политические движения часто и достаточно успешно выступали на местных выборах. Однако на федеральных выборах такие партии и движения бесперспективны. Поэтому практически отсутствовали региональные партии, регулярно участвующие в федеральных выборах. Нет примеров консолидированных межрегиональных объединений, которые успешно участвовали хотя бы в двух федеральных кампаниях (ОВР отличился всего один раз).
Новое партийное законодательство, принятое после выборного цикла 2003—
2004 гг., фактически запрещает региональные партии, требуя, чтобы партия имела реальную общероссийскую сеть1*. Более того, с 2005 г. стало невозможным создание блоков на региональных выборах. Это значит, что региональные элиты уже не смогут создавать свои блоки и на формальной основе региональных отделений не больших общероссийских партий. Таким образом, формирование партий в России на основе артикуляции и агрегирования региональных интересов является практи чески невозможным. Такое принципиальное решение было принято федеральным центром для укрепления властной вертикали, усиления единства российской тер ритории и ослабления роли региональных элит в российской политике.
В этой ситуации более надежным и эффективным способом продвижения интересов региональных элит на федеральных выборах и завоевания депутатских мандатов стала активность в рамках партий власти. В российских условиях "партия власти" представляет собой вертикально интегрированное объединение федеральных и региональных властных элит. Федеральные элиты осуществляют более или менее жесткий общий контроль. В то же время элиты тех или иных регионов получают возможность при условии должной лояльности и активности получить опре-
ls Например, в соответствии с поправками к закону "О политических партиях", принятыми в декабре 2004 г., более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов.
деленное количество проходных мест в списках. Это позволяет сделать более эффективным думский лоббизм региональных интересов. Кроме того, вхождение в "партию власти" подчеркивает лояльность региональных властвующих элит к федеральному центру и позволяет рассчитывать на лоббирование интересов не только в Госдуме, но и в структурах исполнительной власти.
В альянсе с регионами заинтересованы и федеральные элиты, поскольку поддержка региональных элит критически важна для увеличения электората "партии власти". Поэтому "партия власти" обычно представляет собой прагматическую электоральную коалицию с заинтересованным участием региональных элит [Макаренко, 1998]. Первым примером такого объединения стало движение "Наш дом — Россия" на выборах 1995 г. ОВР имел свою специфику, поскольку в нем была слабо представлена федеральная власть (хотя федеральная элита входила в его состав, достаточно назвать лидера блока — Е. Примакова). К 2003 г. на принципах вертикально интегрированной элитной коалиции возникла "Единая Россия", добившаяся на выборах значительного успеха.